DELIBERA 2 maggio 2018 - Linee Guida n. 2, di attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti «Offerta economicamente piu' vantaggiosa». (18A03548)

Premessa. Al fine di facilitare le stazioni appaltanti e gli operatori economici, ai sensi dell'art. 213, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (di seguito codice), l'Autorita' ha predisposto le presenti linee guida, di natura prevalentemente tecnico-matematica, finalizzate a fornire indicazioni operative per il calcolo dell'OEPV, soprattutto per quanto concerne la scelta del criterio di attribuzione dei punteggi per i diversi elementi qualitativi e quantitativi che compongono l'offerta e la successiva aggregazione dei punteggi. A seguito delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (cd. decreto correttivo), l'ANAC ritiene opportuno specificare alcuni aspetti che riguardano in particolare l'ambito oggettivo di applicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualita'/prezzo. Tali modifiche riguardano direttamente l'art. 95 del codice, ma anche talune disposizioni specifiche novellate dal correttivo. Le linee guida trovano applicazione nelle procedure a evidenza pubblica a cui risultano applicabili, in quanto compatibili con la tipologia e il settore dell'affidamento, le disposizioni contenute nell'art. 95 del codice. Si raccomanda alle stazioni appaltanti di definire in maniera chiara e precisa il criterio di aggiudicazione nonche' i criteri di valutazione, i metodi e le formule per l'attribuzione dei punteggi e il metodo per la formazione della graduatoria, finalizzati all'individuazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa;

devono, pertanto, essere evitate formulazioni oscure o ambigue, assicurando la trasparenza dell'attivita' e la consapevolezza della partecipazione. Si raccomanda altresi' di elaborare modelli, anche in formato elettronico, che agevolino la predisposizione e la presentazione delle offerte, tecniche ed economiche da parte dei concorrenti. I. Il quadro normativo. L'art. 95, comma 2, del codice prevede che, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parita' di trattamento, le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti e affidano i concorsi di progettazione e i concorsi di idee sulla base del criterio dell'OEPV individuata sulla base del miglior rapporto qualita'/prezzo, oppure sulla base dell'elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita. Il comma 4, dell'art. 95, stabilisce che puo' - e non deve - essere utilizzato il criterio del minor prezzo: a) fermo restando quanto previsto dall'art. 36, comma 2, lettera d), per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro, quando l'affidamento dei lavori avviene con procedure ordinarie, sulla base del progetto esecutivo;

in tali ipotesi, qualora la stazione appaltante applichi l'esclusione automatica, la stessa ha l'obbligo di ricorrere alle procedure di cui all'art. 97, commi 2 e 8;

2. per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;

3. per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro, nonche' per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e sino alla soglia di cui all'art. 35 solo se caratterizzati da elevata ripetitivita', fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo. A tale casistica si aggiunge quanto previsto dall'art. 148, comma 6, per quanto riguarda l'affidamento di appalti di lavori nel settore dei beni culturali. Per servizi e forniture «con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato» devono intendersi quei servizi o forniture che, anche con riferimento alla prassi produttiva sviluppatasi nel mercato di riferimento, non sono modificabili su richiesta della stazione appaltante oppure che rispondono a determinate norme nazionali, europee o internazionali. I servizi e le forniture «caratterizzati da elevata ripetitivita'» soddisfano esigenze generiche e ricorrenti, connesse alla normale operativita' delle stazioni appaltanti, richiedendo approvvigionamenti frequenti al fine di assicurare la continuita' della prestazione. In sostanza, la norma citata consente alle stazioni appaltanti (e agli operatori economici) di evitare gli oneri, in termini di tempi e costi, di un confronto concorrenziale basato sul miglior rapporto qualita' e prezzo, quando i benefici derivanti da tale confronto sono nulli o ridotti (in relazione all'importo del contratto). Cio' si verifica quando le condizioni di offerta sono tali da imporre, di fatto, l'acquisto di beni o servizi con condizioni note alla stazione appaltante gia' in fase di predisposizione del bando o quando, per gli affidamenti di importo limitato, i vantaggi attesi, in termini di qualita', sono ridotti, in quanto la stazione appaltante predispone il progetto esecutivo per i lavori (e non necessita di un rilancio competitivo su aspetti e caratteristiche che vengono compiutamente definiti ex ante nel progetto posto a base di gara) o la stessa ha una lunga esperienza nell'acquisto di servizi o forniture a causa della ripetitivita' degli stessi. Poiche' si tratta di una deroga al principio generale dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, le stazioni appaltanti che intendono procedere all'aggiudicazione utilizzando il criterio del minor prezzo, ai sensi dell'art. 95, comma 5, devono dare adeguata motivazione della scelta effettuata ed esplicitare nel bando il criterio utilizzato per la selezione della migliore offerta (si pensi all'utilizzo di criteri di efficacia nel caso di approccio costo/efficacia anche con riferimento al costo del ciclo di vita). Nella motivazione le stazioni appaltanti, oltre ad argomentare sul ricorrere degli elementi alla base della deroga, devono dimostrare che attraverso il ricorso al minor prezzo non sia stato avvantaggiato un particolare fornitore, poiche' ad esempio si sono considerate come standardizzate le caratteristiche del prodotto offerto dal singolo fornitore e non dall'insieme delle imprese presenti sul mercato. Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualita'/prezzo, ai sensi della norma generale di cui all'art. 95, comma 3, i contratti relativi a: a) i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonche' i servizi ad alta intensita' di manodopera (ovvero quelli nei quali il costo della manodopera e' pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto - art. 50, comma 1, ultimo periodo), fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell'art. 36, comma 2, lettera a);

2. i servizi di ingegneria e architettura nonche' gli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro. Oltre alle ipotesi appena descritte, si riscontrano, nel codice, ipotesi speciali nelle quali e' prescritto che l'aggiudicazione avvenga sulla base del miglior rapporto qualita'/prezzo e, in alcuni casi, si indicano ulteriori specifiche con riguardo agli elementi di valutazione da tenere in considerazione. Tali ipotesi sono: a) dialogo competitivo (art. 64, comma 1);

2. partenariato per l'innovazione (art. 65, comma 4);

3. affidamento di servizi sanitari, servizi sociali e servizi connessi, servizi di prestazioni sociali, altri servizi pubblici, sociali e personali, inclusi i servizi forniti da associazioni sindacali, da organizzazioni politiche, da associazioni giovanili e altri servizi di organizzazioni associative, cosi' come individuati dall'art. 142, commi 5-bis e 5-septies, in quanto non compresi dall'ipotesi sub 95, comma 3, lettera a);

4. servizi di ristorazione (allegato IX), ai sensi dell'art. 144, comma 1;

5. affidamento di servizi sostitutivi di mensa, ai sensi dell'art. 144, comma 6;

6. finanza di progetto, ai sensi dell'art. 183, comma 4;

7. locazione finanziaria, ai sensi dell'art. 187, comma 2;

8. contratto di disponibilita', ai sensi dell'art. 188, comma 3;

9. affidamento a contraente generale, ai sensi dell'art. 195, comma 4. L'art. 95, comma 10-bis, introdotto dal decreto correttivo al codice, di cui al decreto legislativo 17 aprile 2017, n. 56, ha prescritto che la stazione appaltante stabilisca un tetto massimo attribuibile al punteggio economico, entro il limite del 30 per cento. Per espressa previsione della norma, tale misura e' finalizzata ad assicurare l'effettiva individuazione del miglior rapporto qualita'/prezzo e a valorizzare gli elementi qualitativi dell'offerta in modo tale da dare spazio a criteri che garantiscano un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. La scelta del criterio di aggiudicazione, la definizione dei criteri di valutazione, dei metodi e delle formule per l'attribuzione dei punteggi, la determinazione dei punteggi stessi e del metodo per la formazione della graduatoria finale si sviluppano nel corso della vita iniziale dell'appalto, dalla programmazione alla predisposizione della documentazione di gara. Si raccomanda, pertanto: a) in fase di programmazione, di definire le caratteristiche dell'affidamento che consentono di verificare la sussistenza delle condizioni per le quali il codice e le presenti linee guida prescrivono o consentono l'utilizzo di un particolare criterio di aggiudicazione;

2. in fase di progettazione, di avviare la definizione dei criteri di valutazione e dei relativi punteggi;

3. in sede di adozione della determina a contrarre e di elaborazione della documentazione di gara, di procedere alla compiuta definizione degli ulteriori elementi. II. I criteri di valutazione. L'idea sottostante al nuovo criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e' che la pubblica amministrazione quando acquista lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie esigenze o per offrire determinati servizi all'utenza non deve badare esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la qualita' di cio' che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola un trade-off tra costo e qualita' e la gara e' considerata come il modo piu'...