Sull'uso della delega legislativa per l'emanazione del codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104)
| Autore | Saitta A. |
| Pagine | 263-279 |
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Antonio Saitta
SULL’USO DELLA DELEGA LEGISLATIVA PER L’EMANAZIONE
SOMMARIO: I. Considerazioni introduttive; - II. I contenuti dell’art. 44, L. n. 69 del 2009; - III. Un recente
caso di eccesso di delega (C. cost., n. 293 del 2010); - IV. La giurisprudenza costituzionale in materia
di delega ad emanare testi normativi compilativi; - V. L’applicazione dei principi della giurisprudenza
costituzionale al codice del processo amministrativo; 1. Le diverse prospettive di approccio al pro-
blema; 2. Le norme sulla competenza territoriale; 3. Le norme sul giudizio di ottemperanza; 4. Altri
istituti; - VI. Considerazioni d’insieme e conclusive sull’uso della delega nel caso del codice del pro-
cesso amministrativo.
I. Considerazioni introduttive
Il processo amministrativo, sommerso sempre più da una crescente domanda di
giustizia inimmaginabile, per quantità e qualità, all’avvio della sua esperienza (e tuttora
in gran parte sottovalutata anche da istituzioni e qualificati operatori di altri settori del dirit-
to), ha svolto il proprio ruolo potendo contare solo su poche disorganiche e, nel nucleo fon-
damentale, assai risalenti norme. Inevitabile, pertanto, il ruolo di colegislatore che la stessa
giurisprudenza amministrativa ha dovuto svolgere, spesso in dialogo (talora, in dialettica)
con la Cassazione, la Corte costituzionale e la dottrina, assai più raramente con il legislato-
re, per offrire strumenti adeguati alle istanze provenienti dalla comunità.
Non è ovviamente questa l’occasione per stilare bilanci1, ma senza alcun dubbio il
saldo appare ampiamente positivo come dimostra, anche empiricamente e pur tra mille
contraddizioni e carenze, la capacità che il processo amministrativo ha saputo manife-
stare di comporre, anche se spesso solo in sede cautelare, gli interessi in conflitto, in
tempi e forme tutto sommato accettabili (perlomeno per alcune materie di più evidente
importanza), a fronte di un continuo e, fino ad oggi, apparentemente inarrestabile de-
clino di efficienza della giustizia ordinaria, soprattutto di quella civile.
Per tutto ciò, e per numerose altre ragioni tecnico-giuridiche relative ai rapporti tra
interessi legittimi e diritti soggettivi, nonché per le insuperabili inadeguatezze degli
strumenti normativi a disposizione, un intervento profondamente razionalizzatore e in-
novatore, pur nel rispetto dei principi che, nelle condizioni date, avevano offerto buona
prova di sé, era assolutamente auspicabile e da lungo tempo atteso2. Così il D.Lgs. 2
luglio 2010, n. 104, ha voluto rispondere all’esigenza di dare al processo amministrati-
vo uno strumento normativo, per quanto possibile, organico e completo e di affrancare
la giustizia a mministrativa dall’ambito secondario che le veniva ancora attribuito, in
dispregio al ruolo di enorme importanza invece effettivamente occupato, anche in ra-
gione dell’arcaico e inadeguato sistema legislativo di riferimento: quanto abbia davve-
ro raggiunto l’obiettivo è compito che l’esperienza saprà dimostrare, anche alla luce delle
1 Sia consentito rinviare ad A. SAITTA, Giustizia amministrativa, giur isprudenza costituzionale e for-
ma di governo: na scita, mutazione e consolidamento di una giur isdizione delle libertà , in AA.VV., La ride-
finizione della forma di governo attra verso la giurisprudenza costituzionale, a cura di A. RUGGERI, Napoli,
2006, 369 ss.
2 Per una panoramica dei precedenti tentativi di giungere ad una codificazione del processo ammini-
strativo, nonché per le vicende che hanno condotto all’approvazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, R. CHIEP-
PA, Il codice del processo amministrativo, Milano, 2010, 1 ss.
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considerazioni e dei commenti che la dottrina processual-amministrativistica non si è
sottratta al proprio compito di svolgere sin dalle prime letture del testo normativo.
Di sicuro non si può negare che l’impatto del “codice” sul rito previgente sia stato
notevole. Pur partendo dal tendenziale rispetto dei principi generali del processo am-
ministrativo, quali si erano formati e radicati a partire dal 1889, il codice interviene con
grande forza innovatrice soprattutto quanto alla natura delle azioni esperibili ed alle
norme di procedura. Ad eccezione della forma del ricorso e dei termini canonici per la
notifica e il deposito dell’atto introduttivo (ma, con sempre più numerose deroghe),
non c’è quasi aspetto del processo amministrativo che non sia stato modificato: principi
in tema di competenza territoriale, termini per il deposito di atti e memorie, poteri cau-
telari e decisori del giudice, quantità e tipologia dei riti speciali, poteri del giudice in
sede di ottemperanza ed esecuzione delle sentenze dello stesso giudice amministrativo
e delle altre autorità giudiziarie, persino le tecniche di redazione degli atti difensivi e
delle sentenze sono rivisti a fronte di una plurisecolare tradizione e a specifiche (ancor-
ché risalenti) norme scritte, consolidate prassi forensi e principi giurisprudenziali.
Con queste riflessioni, pertanto, non proverò a formulare giudizi sulle singole so-
luzioni tecnico-processuali prospettate dal testo normativo in esame, opera alla quali
altri e con più competenze specifiche si sono, e si stanno, attentamente dedicando3, ma
mi limiterò a verificare la compatibilità alla Costituzione dello strumento normativo
utilizzato nel caso specifico dal legislatore. Proverò, in sostanza, ad occuparmi, quoad
formam, dell’uso della legislazione delegata per emanare il codice, fermo e impregiu-
dicato il giudizio circa l’opportunità di un così importante e atteso intervento normati-
vo e prescindendo da quelli sulle singole soluzioni introdotte.
II. I contenuti dell’art.44, L. n. 69 del 2009
cana, è stato emanato in attuazione della L. 16 febbraio 1987, n. 81, intitolata puntual-
mente «delega legislativa al Governo della Repubblica per l’emanazione del nuovo co-
dice di procedura penale» che, all’art. 1, disponeva, assai semplicemente, che «il Go-
verno della Repubblica è delegato ad emanare il nuovo codice di procedura penale, se-
condo i principi e i criteri direttivi e con le procedure previsti nella presente legge».
Il codice del processo amministrativo, invece, ha alle spalle una delega assai meno
chiara e diretta, o per meglio dire, consapevole. Il primo punto da esaminare, pertanto, si
concentra su un aspetto tanto semplice quanto centrale dell’intero impianto normativo, os-
sia sulla congruità del decreto legislativo in riferimento ai poteri dei quali il Governo
poteva disporre in concreto: in una parola, della corrispondenza tra la delega attribuita
dal Parlamento al Governo e i contenuti che quest’ultimo ha introdotto nel “codice”.
Com’è noto, infatti, la L. 18 giugno 2009, 69, contenente norme «per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile»,
all’art. 44, ha incaricato il Governo di emanare uno o più decreti legislativi «per il rias-
setto del processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, al
fine di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle
giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile in
3 Dà conto dell’ampia letteratura già fiorita sul codice del processo amministrativo la sezione apposi-
tamente dedicata ai commenti dottrinali sul sito www.giustizia-amministrativa.it. Tra le opere di i mpianto
generale si segnalano Aa.Vv., Il processo amministrativo, a cura di A. QUARANTA - V. LOPILATO, Milano,
2011; R. CHIEPPA, Il codice d el processo amministrativo, cit.; E. PICOZZA, Codice del processo a mmini-
strativo, Torino, 2010; N. SAITTA, Sistema di giustizia a mministrativa, Milano, 2011; Aa.Vv., Codice del
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