La conoscibilità dei dati pubblici attraverso l'accesso individuale
| Autore | Annamaria Bonomo |
| Pagine | 83-211 |
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CAPITOLO PRIMO
LA CONOSCIBILITÀ DEI DATI PUBBLICI
DA PARTE DEI SINGOLI: L’ACCESSO INDIVIDUALE
SOMMARIO. I diversi modelli dell’informazione amministrativa. - 2. Le esperien-
ze degli altri ordinamenti. - 2.1. Svezia. - 2.2. Stati Uniti. - 2.3. Regno Unito.
- 2.4. I sistemi a «droit administratif». - 2.4.a) Francia. - 2.4.b) Spagna. -
2.4.c) Germania. - 3. L’accesso alle informazioni nell’Unione europea: pro-
fili introduttivi. - 3.1. L’evoluzione del principio di trasparenza nei Trattati
europei. - 3.2. La normativa europea derivata: il Regolamento n.
prassi amministrativa. - 3.4. (segue) e il Mediatore europeo. - 3.5.
L’accesso alle informazioni nella giurisprudenza europea. - 4. Il processo
evolutivo della trasparenza amministrativa nel sistema interno: da ‘supera-
mento’ del segreto amministrativo a ‘comprensione’ dell’attività ammini-
strativa. – 5. Il diritto di accesso individuale e sua funzione nel sistema
dell’informazione amministrativa. - 6. La disciplina del diritto di accesso
«informativo» nell’ordinamento italiano: profili ricostruttivi e tendenze in-
volutive. - 6.1. I soggetti legittimati. - 6.2. La questione della natura giuri-
dica. - 6.3. I documenti oggetto del diritto di accesso e i soggetti deputati a
garantirlo. - 6.4. Le modalità di esercizio. - 6.5. I limiti al diritto di accesso.
- 6.6. La tutela. - 7. L’accesso finalizzato al riutilizzo delle informazioni nel
settore pubblico.
1. I diversi modelli dell’informazione amministrativa
L’informazione amministrativa costituisce il risultato di un’at-
tività conoscitiva resa possibile in un dato ordinamento attraverso
determinati strumenti giuridici. Le modalità attraverso cui un si-
stema giuridico può scegliere di rendere conoscibili le informazioni
pubbliche possono essere fondamentalmente due: la previsione di
un regime di pubblicità in base al quale tutti i dati in possesso dei
soggetti pubblici devono essere obbligatoriamente resi pubblici,
ovvero messi a disposizione della generalità dei cittadini, salvo
quelli espressamente esclusi dalla legge, oppure l’accoglimento di
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un regime di accessibilità nel quale i dati pubblici non sono pubbli-
cati, ma sono accessibili, cioè acquisibili da parte di determinati
soggetti, attraverso particolari procedure, fondate sulla richiesta di
accesso e sull’accoglimento o diniego dell’istanza da parte dell’am-
ministrazione1.
La caratteristica del regime di openness, accolto da alcuni ordi-
namenti stranieri2, è sempre stata quella di rendere pubbliche, cioè
a disposizione di tutti, le informazioni prima riservate, sulla base
della regola della pubblicità che prevale su possibili esigenze di ri-
serbo, eventualmente tutelate dall’ordinamento con la sottrazione
preventiva e tassativa3. Il secondo regime dell’accessibilità prevede
invece necessariamente l’attivazione da parte del privato preordina-
ta alla soddisfazione di una propria pretesa conoscitiva.
All’interno di questa seconda categoria occorre tuttavia operare
un’ulteriore distinzione, relativa al profilo soggettivo, che è quella
tra l’accesso soggettivamente delimitato e l’accesso potenzialmente
generale4.
Nella prima accezione l’accesso costituisce un diritto, da eser-
citare all’interno o all’esterno della dinamica procedimentale, ricono-
sciuto solo a soggetti che si trovino in una particolare situazione giuri-
dica di legittimazione e che quindi si pone a protezione di specifici in-
teressi riconosciuti dall’ordinamento come meritevoli di tutela.
Nel secondo significato, l’esercizio di tale pretesa non è colle-
gato alla titolarità di una situazione giuridicamente tutelata e pre-
scinde dal collegamento con un procedimento o con un interesse ad
esso collegato. Tale pretesa conoscitiva spetta a qualsiasi soggetto
dell’ordinamento ed è priva di qualsiasi funzionalizzazione rispetto
1 La necessità di dover comunque ottenere il consenso dell’amministrazione
per accedere alle informazioni, ha fatto parlare di accesso in regime a “fruizione
autorizzata”. Così A. BARTOLINI, Pubblicità delle informazioni e diritti di acces-
so, in B. CAVALLO (a cura di), Il procedimento amministrativo tra semplificazio-
ne partecipata e pubblica trasparenza, Torino, 2000, 201 ss.
2 Sul diritto all’informazione amministrativa nei diversi ordinamenti, con-
traddistinti da regime di pubblicità o di accesso, cfr. infra § 2.
3 Tale modello, detto anche del freedom of information è caro all’esperienza
anglosassone. Lo ritroviamo infatti negli Stati Uniti e in Inghilterra, nonché in
Svezia che ne rappresenta l’esempio più risalente.
4 L’espressione è di F. MERLONI, Trasparenza delle istituzioni e principio
democratico, cit., 9 ss.
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ad interessi ulteriori o diversi, collocandosi nell’alveo più ampio
del principio di trasparenza5. Quello che differenzia quest’ultima
forma di accesso dal regime generale di pubblicità è la necessità che il
cittadino presenti un’istanza all’amministrazione la quale, dopo aver
escluso la presenza di eventuali ipotesi di segreto, dovrà consentire
l’accesso. In questo caso l’informazione sarà quindi accessibile da
chiunque, ma dietro presentazione di un’istanza individuale.
Le due ipotesi applicative del regime di accessibilità si diffe-
renziano anche sotto il profilo dell’oggetto della pretesa conosciti-
va. Mentre il modello dell’accesso a titolarità ristretta, detto anche
erga partes perché appunto consentito solo a determinati soggetti6,
consente di accedere solo ad informazioni puntuali, quelle di volta
in volta richieste dagli interessati, rappresentando uno strumento di
conoscenza limitato solo a dati e documenti dei quali l’ammini-
strato conosce l’esistenza, l’accesso potenzialmente generale, inve-
ce può riguardare anche dati non preventivamente individuati e può
comportare, a volte, anche un’attività elaborativa da parte dell’am-
ministrazione che possiede l’informazione.
In entrambi i modelli rimane la possibilità per il legislatore di
escludere alcune categorie di informazioni dall’accesso per la ne-
cessità di tutelare interessi “non altrimenti tutelabili”7. Naturalmen-
te, spesso è proprio attraverso l’ampliamento del numero dei do-
cumenti sottratti all’accesso e quindi coperti da segreto, che l’or-
dinamento ha la possibilità di limitare la conoscibilità dei dati pub-
blici. Dall’ampiezza delle exemptions dipenderà l’effettiva capacità
di un sistema di garantire la pubblicità dei propri dati.
Nel regime dell’accessibilità, considerato in entrambe le acce-
zioni, l’informazione amministrativa è in ogni caso il risultato di un
5 Sulla differenza tra il diritto “egoistico” di accesso e il diritto pubblicità-
trasparenza inteso come condizione oggettiva e permanente di conoscibilità
dell’attività amministrativa cfr. C. CUDIA, Trasparenza amministrativa e pretesa
del cittadino all’informazione, in Dir. Pubblico, 2007, 99 ss.
6 Si parla in proposito anche di diritto «condizionato» per sottolineare il
condizionamento alla presenza di specifiche condizioni di legittimazione per
l’esercizio del diritto di accesso. Cfr. E. CARLONI, La «casa di vetro» e le riforme.
Modelli e paradossi della trasparenza amministrativa, cit., 779 ss.; C. CUDIA,
Trasparenza amministrativa e pretesa del cittadino, cit., 673.
7 Così G. ARENA, Il segreto amministrativo. Profili storici, Padova, 1982, 11.
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