La conoscibilità dei dati pubblici attraverso l'accesso generalizzato

• Autore: Annamaria Bonomo
• Pagine: 213-297

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CAPITOLO SECONDO

LA CONOSCIBILITÀ DEI DATI PUBBLICI

ATTRAVERSO L’ACCESSO GENERALIZZATO

SOMMARIO. 1. L’accesso potenzialmente generale. - 2. La configurabilità

dell’accesso come strumento a tutela dell’interesse generale alla conoscenza

e sua esclusione. - 3. Le ipotesi di accesso generalizzato riconosciute nel si-

stema italiano. - 3.1. L’accesso alle informazioni ambientali. - 3.1.a) Infor-

mazione ambientale come accesso individuale. - 3.1.b). Informazione am-

bientale e partecipazione democratica. - 3.1.c) L’informazione ambientale

come controllo democratico nella giurisprudenza. - 3.2. L’accesso alle in-

formazioni nell’ordinamento degli enti locali. - 3.2.a) Informazione ammi-

nistrativa negli enti locali come accesso individuale. - 3.2.b) Accesso agli

atti degli enti locali come diritto «uti cives» nella giurisprudenza. - 3.2.c)

Informazione amministrativa negli enti locali e partecipazione democratica.

- 4. Il diritto di accesso nelle amministrazioni regionali (il problema del ri-

parto). - 4.1. Accesso individuale nelle amministrazioni regionali. - 4.2.

L’accesso nelle amministrazioni regionali in funzione di partecipazione. - 5.

L’accesso libero per alcune categorie di soggetti. - 5.1. Il diritto di accesso

dei consiglieri comunali e provinciali. - 5.2. L’accesso agli atti inerenti alla

gestione del territorio. - 5.3. L’accesso ai documenti conservati negli archi-

vi di Stato e negli archivi storici degli enti pubblici.

1. L’accesso potenzialmente generale

Nel nostro ordinamento che, come descritto nel capitolo prece-

dente, ha accolto un regime di accessibilità alle informazioni am-

ministrative a titolarità ristretta, legato, cioè, ad una particolare le-

gittimazione che derivi da un preesistente rapporto giuridico del

soggetto richiedente con la pubblica amministrazione, sono tuttavia

presenti delle ipotesi nelle quali esso si atteggia come accesso a ti-

tolarità indifferenziata, riconosciuto ad ognuno in virtù del sempli-

ce status civitatis.

Tale regime di trasparenza, di cui uno degli esempi più signifi-

cativi è rappresentato dal sistema statunitense, consente a ciascun

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cittadino di accedere ai documenti in possesso dell’amministra-

zione senza la necessità di dimostrare la titolarità di un interesse

qualificato. È il modello dell’accesso generalizzato o, «uti cives»,

dove la conoscibilità dei dati pubblici, rappresenta la regola genera-

le, e l’accesso è ritenuto un diritto di tutti come tale esercitabile da

ciascuno nei confronti di tutti i documenti detenuti dall’amministra-

zione, salvo quelli espressamente esclusi.

Nel nostro sistema, invece, è il regime dell’accessibilità gene-

ralizzata ad operare come eccezione, in quanto riconosciuto solo in

determinate, se pure importanti, ipotesi previste dalla legge. Solo in

questi settori, infatti, è rimosso il requisito soggettivo della presen-

za di un interesse giuridicamente rilevante e collegato al documen-

to del quale si richiede l’accesso, ed è consentito a chiunque, cioè

al cittadino in quanto tale, l’accesso alle informazioni in possesso

dell’amministrazione.

Si tratta, come vedremo, di settori nei quali, in ragione della

materia (ambiente)1, dell’ambito territoriale di incidenza (enti loca-

li)2, o in ragione del particolare status giuridico del titolare (consi-

glieri comunali e provinciali3 o soggetti disabili4), il legislatore ha

svolto a priori il giudizio di meritevolezza, ritenendo tali interessi

meritevoli di una maggiore trasparenza per gli amministrati e di più

ampie possibilità di controllo sull’azione amministrativa.

In questa prospettiva, l’informazione amministrativa assume

una veste completamente diversa, che compare sia pure timidamen-

te nell’analisi giuridica5, che non è quella di acquisire conoscenze

1 Ci si riferisce in particolare alla normativa in materia di accesso alle informa-

zioni ambientali, che prevede un accesso a chiunque dei dati relativi all’ambiente

senza che sia prevista alcuna limitazione di tipo soggettivo, né alcun obbligo di moti-

vare la richiesta con un interesse personale e concreto, su cui amplius infra § 3.

2 Si fa riferimento alla normativa in materia di accesso agli atti delle ammi-

nistrazioni comunali e provinciali, che in base agli artt. 10 del d.lgs. 18 agosto

2000, n. 267 è riconosciuta senza restrizioni di tipo soggettivo ai cittadini resi-

denti. Infra § 4.

3 Art. 43 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (diritto di informazione dei consiglie-

ri comunali e provinciali).

4 Si veda la c.d. legge Stanca (legge 9 gennaio 2004, n. 4 “Disposizioni per

favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici”, in G.U. n. 13

del 17 gennaio 2004).

5 C. MARZUOLI, La trasparenza come diritto civico alla pubblicità, in F.

MERLONI, La trasparenza amministrativa, cit., 45 ss.; F. MANGANARO - A.

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sull’attività dell’amministrazione in senso strumentale alla tutela di

un proprio interesse qualificato, ma quella di strumento a disposi-

zione di ciascun cittadino per vigilare nell’interesse generale, inte-

resse di cui il cittadino è titolare naturaliter per il solo fatto di ap-

partenere ad una determinata comunità6. L’aspetto di interesse ri-

siede nella circostanza che l’aspirazione alla conoscenza viene a

configurarsi come una pretesa legittima di tutti i cittadini, anche

quelli titolari di interessi di mero fatto, i quali richiedono di infor-

marsi sull’operato della propria amministrazione7. Si tratta di inte-

ressi (si pensi all’interesse all’illuminazione delle strade o alla di-

minuzione dell’inquinamento causato da traffico) per i quali, non

ricevendo garanzie nelle sedi procedimentali o giurisdizionali,

l’unica possibilità di controllo passerebbe attraverso l’esercizio del-

la critica politica in senso lato. Sembra quindi che si sia voluto ri-

conoscere una più ampia conoscibilità proprio lì dove il bisogno di

conoscenza è più forte, configurando il diritto ad informarsi quasi

come mezzo extragiuridico per spingere l’amministrazione a bene

operare nella consapevolezza di essere osservata8.

ROMANO TASSONE, I nuovi diritti di cittadinanza: il diritto all’informazione,

Torino, 2005.

6 Lo status di cittadino è ben definito dalle Carte costituzionali, le quali

nell’affermare i diritti fondamentali, distinguono – o consentono che si distingua

– fra posizione di ogni essere umano e quella del «cittadino» seguendo una tradi-

zione ben espressa dal documento di base della rivoluzione francese intitolata

appunto ai «diritti dell’uomo e del cittadino». Esso va inteso come uno status po-

litico che conferisce al titolare un complesso di situazioni attive e passive che si

riflettono tanto nei rapporti con le autorità, quanto con altri soggetti: dai diritti di

partecipazione-voto, associazione, petizione, intervento nei processi decisionali –

a quelli di prestazione-istruzione, sanità, assistenza, servizi essenziali – a quelli

nell’ambito lavorativo-libertà, condizioni contrattuali, previdenza, organizzazio-

ne –. Così V. ZENO - ZENCOVICH, «Il diritto ad essere informati» quale elemento

del rapporto di cittadinanza, in Dir. inf. e informatica, 2006, 1 ss.

7 Sulla distinzione tra interessi semplici o di mero fatto, i quali non sono ri-

conosciuti né quindi protetti dall’ordinamento giuridico, e interessi legittimi cfr.

F.G. SCOCA, Interessi protetti (dir. amm.), in Enc. Giur., ad vocem, ove ult. riff.

Per un ricostruzione storica dell’istituto cfr. B. SORDI, Giustizia e amministra-

zione nell’Italia liberale. La formazione della nozione di interesse legittimo, Mi-

lano, 1985.

8 Cfr. M. BOMBARDELLI, Nuove indicazioni sul diritto di accesso, in Giorn

Dir Amm., 2008, 303, 309, che parla di «diritto di cittadinanza»; C. CUDIA, Tra-

sparenza amministrativa e pretesa del cittadino all’informazione, cit., 687 ss;

Come osserva A. ROMANO TASSONE, Il controllo del cittadino sulla nuova am-