Strumenti di urbanistica consensuale: tipologie, natura giuridica e interessi coinvolti

AutoreGiovanni Enriquez
Pagine83-125
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CAPITOLO TERZO
STRUMENTI DI URBANISTICA CONSENSUALE:
TIPOLOGIE, NATURA GIURIDICA E INTERESSI COINVOLTI
SOMMARIO: 1. Pluralità di interessi presenti sul territorio ed esigenze di ammoder-
namento della pubblica amministrazione. - 2. Vantaggi degli strumenti consen-
suali in materia di pianificazione urbanistica e utilità della collaborazione tra
soggetti pubblici e privati per il raggiungimento di un risultato finale che con-
templi la molteplicità di interessi presenti nella fattispecie. - 3. Caratteristiche
comuni alle diverse tipologie di programmazione negoziata del territorio e scel-
ta legislativa verso le forme di programmazione che coinvolgono una pluralità
di soggetti. - 4. Natura negoziale degli strumenti di programmazione negoziata
e applicabilità delle norme codicistiche in materia contrattuale. - 5. Singole ti-
pologie di programmazione negoziata: la deliberazione del Comitato intermini-
steriale per la programmazione economica del 21 marzo 1997, n. 29 (rinvio).
- 6. Altri modelli consensuali di programmazione del territorio: i programmi
integrati di intervento. - 7. I programmi di recupero urbano e i programmi di
riqualificazione urbana per uno sviluppo sostenibile del territorio. - 8. Le so-
cietà di trasformazione urbana. - 9. Le forme di collegamento tra beni e la re-
alizzazione dell’interesse pubblico. Effetti della negoziazione contrattata e
rilevanza nei confronti dei terzi: rideterminazione delle scelte urbanistiche e
riflessi sugli assetti proprietari.
1. Pluralità di interessi pr esenti sul territorio ed esigenze di am-
modernamento della pubblica amministrazione
Le scelte di utilizzo del territorio sono destinate ad incidere
non solo ed esclusivamente sul diritto di proprietà1, ma anche su
ulteriori diritti fondamentali degli individui2.
1 Sul concetto di proprietà privata conformata attraverso gli strumenti di
pianificazione urbanistica: A. GAMBARO, Il diritto di proprietà , in Tratta to di
diritto civile e commerciale, a cura di A. CICU e F. MESSINEO, p. 301-ss. L’A., in
particolare, pone in rilievo come gli standa rd generali, o ad applicazione diretta,
si configurano come la “misura del jus a edificandi” e “non riguardano, e non
possono riguardare, la dotazione minima di spazi riservati ai serv izi”, mentre gli
standar d indiretti “hanno natura tutt’affatto diversa in quanto essi si risolvono in
prescrizioni relative al contenuto degli strumenti urbanistici”. L’A. sostiene che
la tecnica degli standard ha posto fine alla maggiore lacuna della legge urbani-
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Occorre ripercorrere levoluzione della normativa urbanistica
e, conseguentemente, del rapporto tra pubblico e privato3. Dopo aver
costituito una “appendice” della legge n. 2359 del 1865, le norme sul-
la pianificazione trovano una loro prima sistemazione nella legge ur-
banistica del 17 agosto 1942, n. 1150, tuttora legge primaria in parte
vigente, che afferma nellart. 1, comma 1, che lassetto e lincre-
mento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere
nel territorio dello Stato sono disciplinati dalla presente legge4.
stica del 1942, ossia di “stabilire quale contenuto dovesse avere il piano regolato-
re”. Per un’analisi dell’interesse del proprietario e della sua tutela: M. COSTANTINO,
Contributo alla teoria della proprietà, Napoli, 1967, p. 129-ss. e p. 178-ss. Per ana-
lizzare la costruzione dei c.d. limiti alla disciplina della proprietà attraverso la ricon-
duzione degli stessi al contenuto della situazione giuridica di appartenenza e in con-
trapposizione all’identificazione dei medesimi in un qualcosa di esterno al diritto,
v.: H. EICHLER, Institutionen des Sachenrechts, Berlino, 1954, p. 143-ss. Sulla
funzione sociale della proprietà come parte integrante dello statuto proprietario e
non come valore meramente interpretativo: P. P ERLINGIERI, Proprietà, impresa e
funzione sociale, in Riv. dir. impresa, 1989, in particolare alle pp. 214-218.
2 M.S. GIANNINI, Introduzione sulla potestà conformativa del territorio, in
Proprietà, danno ambientale e tutela dell’ambiente, a cura di L. BARBIERA, Napoli,
1989, p. 6-ss, mette in rilievo che sono diversi i beni soggetti a “«tutela», cioè a po-
testà conformativa delle amministrazioni”. L’A. denota, implicitamente, la moltepli-
cità degli interessi coinvolti sul territorio, evidenziando l’esistenza di una pluralità di
beni assoggettati a tutele speciali, quali i beni culturali, i parchi, le riserve marine e
simili. Sulla pluralità di interessi presenti sul territorio: S. LICCIARDELLO, Pr ofili
giuridici dell’uso del territorio, Torino, 2003, in particolare a p. 5-ss. e p. 24-ss. Sul
punto si veda anche: G. MIELE, Aspetti giuridici della pianificazione urbanistica, in
Studi in memoria di G. Zanobini, Milano, 1965, p. 273; M.A. BARTOLI e A. PREDIE-
RI, Piano regolatore, in Enc. dir., Milano, 1983, p. 657. Sulla rilevanza degli interes-
si economici nella pianificazione urbanistica: G. TORREGROSSA, Introduzione al di-
ritto urbanistico, Milano, 1987, p. 197-ss.; A. M. SANDULLI, Competenza e coordi-
namento delle competenze nella pianificazione territoriale e in quella comunale ge-
nerale, in La pianificazione urbanistica, in Atti del VII convegno di studi di scienza
dell’amministrazione, Milano, 1962, p. 59-ss.; A. CROSSETTI, Territorio (pianifica-
zione del), in Novissimo dig. (appendice), 1987, p. 740-ss.; G. ABBAMONTE, Pro-
grammazione economica e pianificazione terr itoriale, in Enc. dir., aggiornamen-
to, 1998, p. 796-ss. Si veda E. MONTELEONE, Il ter ritorio come r egola: a lcune
considerazioni a mar gine del caso Warsteiner , in Giur. It., 2001, p. 1650-ss.
3 In tal senso: I.M. MARINO, Pianificazione ter ritoriale e sviluppo econo-
mico, in I.M. MARINO-S.LICCIARDELLO-A.BARONE (a cura di), L’uso del terri-
torio, Milano, 2004, spec. p. 13-ss, il quale ritiene che uno degli aspetti fonda-
mentali del rapporto pubblico-privato è rappresentato dal “confronto” tra i piani
urbanistici e lo sviluppo economico.
4 Sul sistema di approvazione dei piani regolatori mediante leggi speciali
e per un a elencazione delle stesse prima dell’entrata in vigore della legge del
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La presenza di una molteplicità di interessi nella programma-
zione urbanistica è resa evidente anche da quella esigenza di am-
modernamento, a mezzo di una continua verifica5, delle scelte e-
spresse dall’amministrazione. Le scelte del piano in materia di loca-
lizzazione delle opere e infrastrutture possono essere messe in crisi
anche da interessi attinenti a ragioni sopravvenute o a diverse e
addizionali valutazioni6 rispetto a quelle dell’autorità amministrativa
1942, si veda: L.BARBIERA, Indennizzo per espropriazione di a ree edificabili in
base alla legge 167 del 1962 e profili privatistici della proprietà privata, in Demo-
crazia e diritto, 1966, pp. 8-9. C. MAZZÙ, Proprietà e società pluralista, Milano,
1983, p. 134, osserva che il fenomeno della pianificazione urbanistica è “cosa relati-
vamente recente” e “l’accentuarsi di aspetti specifici di interessi, individuali e collet-
tivi, collegati alla generica attività edificatoria, in quanto modificativa dell’assetto
territoriale, ha imposto di scegliere la via di interventi sistematici”.
5 Sul punto G. VALOTTI, La r iforma delle a utonomie locali: dal sistema
all’azienda, Milano, 2000, p. 99. Sui sistemi di pianificazione e controllo e sulla
loro complementarità: R.N. ANTHONY, Sistemi di pianificazione e controllo, Mi-
lano, 1967, p. 62-ss. Sulla funzione di programmazione: M. CARRABBA, P ro-
grammazione, in Dig. disc. pubbl., Torino, 1997, p. 47-ss., il quale sottolinea
che la funzione di programmazione “include, come elemento strutturale neces-
sario, la misurazione e valutazione dei risultati della gestione”; S. AMOROSINO,
L’organizzazione del territorio tr a leggi e amministrazione, Padova, 1984, p. 82;
S. AMOROSINO, Gli interventi statali sul territor io regionale e locale, Milano,
1979, p. 4.
6 In questo senso si colloca quell’indirizzo giurisprudenziale che ritiene so-
pravvenute ragioni ai sensi dell’art. 10, comma settimo e nono della legge 17
agosto 1942, n. 1150, non solo quelle circostanze che non esistevano al momen-
to della redazione del piano (o comunque ogni diversa giustificazione che si sia
manifestata successivamente), ma anche quelle situazioni che furono considera-
te in maniera inesatta ed imperfetta. In tal senso: Consiglio di Stato, sez. IV, 28
febbraio 1970, n. 138, in Cons. Stato, 1970, I, p. 194. Il Consiglio di. Stato, 9
dicembre 1969, n. 769, in Cons. Stato, 1969, I, p. 1969, mette in rilievo che le
ragioni sopravvenute, che giustificano la modifica di un p.r.g. ai sensi dell’art.
10 della legge 12 agosto 1942, n. 1150, comprendono “anche ogni diversa valu-
tazione di fatti e situazioni che non furono considerati nel piano, oppure lo furono
in maniera da dimostrarsi successivamente imperfetta o insufficiente”. In senso
conforme al citato orientamento interpretativo sulle sopravvenute ragioni ex art.
10 l. n. 1150 del 1942: Consiglio di Stato, sez. IV, 9 dicembre 1964, n. 1424, in
Cons. Stato, 1964, I, p. 2158, il quale sottolinea come il principio elaborato dalla
dottrina della stabilità dei piani regolatori approvati non sia equivalente a qu ello
di immutabilità dei medesimi, perché lo strumento urbanistico potrebbe essere
modificato allorché si verifichino le condizioni richieste dalla legge.

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