La concorrenza e l'agricoltura nell' attuale esperienza europea: una relazione 'speciale
| Autore | Antonio Jannarelli |
| Pagine | 71-104 |
Antonio Jannarelli
La concorrenza e l’agricoltura nell’ attuale esperienza europea:
una relazione “speciale”
1. Il tema, oggetto della presente riessione, ha registrato nel corso degli ultimi de-
cenni un’attenzione diversa e indotto a valutazioni e conclusioni dierenti in ragione sia
delle molteplici congiunture economiche e sociali di volta in volta intervenute nel contesto
europeo ed in quello internazionale, sia dei mutevoli modelli culturali ed ideologici che nel
tempo sono risultati egemoni. Ciò è suciente per giusticare, nel momento storico in cui
viviamo, una rivisitazione del problema specico relativo al rapporto tra la politica econo-
mica riguardante l’agricoltura e la politica della concorrenza. Infatti, i segnali che vengono
dalla realtà economica non appaiono rassicuranti: i mercati agricoli registrano, dopo un
periodo di relativa tranquillità, tanto un’ instabilità crescente dei prezzi dei prodotti agri-
coli di base1, facendo esplodere contraddizioni e conitti nelle relazioni di liera, quanto,
nel contempo, fenomeni drammatici di carenze di oerta relativa ad alcune produzioni
agricole essenziali per l’alimentazione umana, sì da rilanciare la questione della food securi-
ty che si riteneva, se non superata, quanto meno sotto controllo2.
Peraltro, la gravissima crisi nanziaria internazionale tuttora in corso legata alla
diusione planetaria di strumenti e prodotti nanziari “infetti”, prodotti da una stagio-
ne di diusa deregulation, adottata sopratutto negli Stati Uniti all’insegna delle presunte
capacità autocorrettive3 del mercato, secondo il modello del liberismo anarchico ricon-
ducibile alla scuola austriaca dell’economia, induce attualmente a ripensare il ruolo
dell’intervento pubblico in economia, sia esso dello Stato Nazione ovvero di istituzioni
di rango superiore, si pensi ad es. all’Unione europea.
In denitiva, per ciò che riguarda appunto l’agricoltura, appare urgente la rimodu-
lazione del protezionismo agricolo che, pur se entro precisi limiti, si rileva ineliminabile
persino nei paesi più industrializzati4. Rimodulazione da attuarsi in una prospettiva
1 Sull’impennata dei prezzi dei prodotti alimentari intervenuta nel 2007, si v. la Comunicazione della Com-
missione al Parlamento Europea del 9 dicembre 2008 COM(2008)821 nal.
2 Sulla questione emersa drammaticamente nei tempi recenti si v. per tutti i saggi sul tema Crise alimentai-
re mondiale: quelles réponses? in Rev.Politique et parlamentaire, 2009,11ss. Non vi è dubbio che negli ultimi
tempi il tema della food safety registra un primato su quello relativo alla food security (sugli sviluppi legati
all’introduzione del reg. n.178 del 2002, si v. il nostro, Sicurezza alimentare e disciplina dell’attività agricola,
in: G S (a cura di), Regole dell’agricoltura. Regole del cibo. Produzione agricola,sicurezza alimentare
e tutela del consumatore, Atti del Convegno di Pisa (7-8 luglio 2005), Pisa 2005) nell’orientare la moderna
problematica del diritto alimentare e della stessa “qualità” (su questo ultimo prolo, ci permettiamo un
rinvio al nostro La qualità dei prodotti agricoli: considerazioni introduttive ad un approccio sistemico, in Dirit-
to e giurisprudenza agr. e dell’ambiente, 2004, 5ss).
3 Sulla mitizzazione di siatto modello e sulle sue matrici culturali, si v. da ultimo B, Le marché
autorégulé, «une idèe folle»?, in Recueil Dalloz 2009, 2289ss.
4 Sul punto esiste una letteratura assai vasta. Per una visione storica dei problemi attuali si rinvia a F-
, Feeding e World, An Economic History of Agriculture 1800-2000, Princeton Oxford 2005 nonché a
T, Agriculture in Western Europe. Challenge and Response 1880-1980, London 1982.
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molteplice, secondo una pluralità di “sfere di giustizia”5 in grado di assicurare l’avvento
di un accettabile ordine economico globale che, tra l’altro, riduca il drammatico divario
tra nord e sud del mondo e tenga sotto controllo i problemi alimentari del pianeta. Ri-
modulazione che nella sempre più vasta realtà europea, chiamata oggi a misurarsi con il
Trattato di Lisbona, assume inevitabilmente proli peculiari e presenta una indubbia
singolare complessità in ragione della molteplicità dei soggetti istituzionali coinvolti e
degli interessi economico sociali in gioco.
Ad ogni modo, ai ni di una corretta analisi del rapporto tra la politica agricola e la
(politica della) concorrenza appare opportuno fare due premesse aventi una rilevanza di
ordine metodologico.
In primo luogo, nell’arontare il tema è necessario considerare che entrambi i pro-
tagonisti della relazione vanno considerati in termini dinamici, come tali suscettibili di
signicati mutevoli nel tempo quanto al loro contenuto. Più in particolare, appare indi-
spensabile evitare di cadere nell’errore di ritenere che, a fronte della politica agricola,
come tale storicamente variabile sia negli obiettivi da perseguire sia nelle tecniche con
cui operare, la concorrenza (id est gli obiettivi che questa persegue e lo strumentario
tecnico mediante il quale opera), con particolare riguardo appunto al fondamentale di-
vieto di accordi intese e pratiche posti in essere dai produttori con l’obiettivo o con il
semplice risultato di alterare il gioco della libera competizione6, rappresenti una costan-
te immutata ed immutabile, ossia risulti impenetrabile a valutazioni plurime destinate
ad entrare anche in conitto tra loro, sì da esigere un possibile loro contemperamento7.
A ben vedere, questa congurazione neutra ed asettica della (tutela della) concor-
renza da contrapporre alla politica agricola, di per sè dinamica e mutevole, è da un lato
non realistica, dall’altro frutto di un atteggiamento ideologico, nella misura in cui: a)
5 L’espressione riprende il titolo omonimo della monograa del costituzionalista nord-americano W,
Sfere di giustizia, Roma-Bari 2008. Nell’ottica delineata nel testo si colloca anche il tema relativo alla riforma
della PAC nel contesto della nuova Unione Europea. In particolare, come si cercherà di evidenziare nel
prosieguo, alla base della “tensione” da più parti denunciata tra politica agricola e politica della concorrenza,
vi è attualmente la questione relativa al possibile rilancio della politica agricola comunitaria, tradizionalmen-
te interventista, che, a dierenza della politica della concorrenza, adata alla sola applicazione di regole, per
quanto suscettibili di margini di elasticità, esige scelte di ingegneria sociale ed economica nonché misure
nanziarie, capaci di assicurare un adeguato equilibrio tra tutti gli interessi in gioco. In particolare, come si
cercherà di chiarire nel testo, proprio in considerazione del rapporto strumentale esistente tra politica agri-
cola e politica della concorrenza, la denunciata insoddisfazione da parte di alcuni Stati membri in ordine
all’assetto attuale, non può che esigere un mutamento delle linee di politica agricola a contenuto concerta-
tivo tra i diversi attori sociali della liera o, in alternativa, una revisione, in chiave ampliativa, del regime di
deroghe già previste per il settore agro-alimentare.
6 La puntualizzazione è necessaria in quanto sia nel diritto comunitario sia negli accordi internazionali ri-
guardanti la WTO, la disciplina della concorrenza abbraccia anche la tematica degli aiuti di stato che noto-
riamente producono signicativi eetti distorsivi nella competizione tra le economie dei diversi paesi. Eb-
bene, tale tematica resta fuori dalla presente indagine.
7 La considerazione svolta nel testo, è bene evidenziarlo, vale anche a proposito della stessa indagine econo-
mica sulla concorrenza, a prescindere dall’altra questione circa la coincidenza della indagine giuridica sul
punto con quella economica: quanto alla diversità degli approcci della stessa scienza economica alla concor-
renza si v. le sintetiche quanto ecaci pagine di B, Le droit de la concurrence: Régulation et/ou controls des
restrictions à la concurrence, EUI Working Paper 2009/4; su entrambi i proli si rinvia a S, Le juge et
le raisonnement économique en droi de la concurrence, Paris, 2008.
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tende a negare, in maniera preventiva ed assoluta, che già nell’applicazione di quel divie-
to scendano in campo una pluralità di valutazioni; b) mira, piuttosto, a nascondere che
dietro tale negazione operi molto spesso soltanto l’esigenza di perseverare nel risultato
ermeneutico che, di volta in volta, nel corso del tempo si è aermato in maniera egemo-
nica a proposito degli enunciati normativi relativi a quel divieto: divieto, appunto, che
si rinviene nella section 1 dello Sherman Act nordamericano del 1890 nonché nell’art.81
comma 1 del Trattato di Roma del 19578.
Come dire, dunque, che il caveat fondamentale da cui si sono prese le mosse mira a
problematizzare il rapporto su cui siamo chiamati a riettere nel senso che l’indagine non
può non avere come obiettivo fondamentale quello di vericare in che misura scelte di
politica economica, con particolare riguardo a quelle proprie della politica agricola, si col-
lochino dentro la disciplina operativa della concorrenza (anche in termini di politica della
concorrenza) e in che misura tali scelte ne restino fuori, potendo incidere sia dall’esterno
sull’ambito operativo di quella, sia avvalendosi di altre distinte soluzioni legislative.
In secondo luogo, proprio in considerazione dei diversi equilibri che di volta in
volta è dato rinvenire nel concreto rapporto tra politica economica, in particolare quel-
la destinata all’agricoltura, e la concorrenza, appare altresì prezioso utilizzare, in chiave
euristica, un’indagine storicizzante in grado di cogliere l’evoluzione stessa che quella
relazione ha registrato nel tempo, pur nella ssità degli enunciati normativi di riferi-
mento. In altre parole, è in una prospettiva storica, ossia in relazione alle diverse esigen-
ze fondamentali emerse nel corso del tempo, che può correttamente cogliersi il rappor-
to tra economia e politica con specico riferimento proprio alle concrete vicende
applicative della disciplina antitrust all’agricoltura e dare fondamento all’idea che la
disciplina antitrust persegue una molteplicità di ni per quanto il più delle volte nasco-
sti nel riferimento tradizionale agli interessi del consumatore e/o al perseguimento dell’ef-
cienza economica. Di conseguenza, ad un approccio storicizzante si lega necessaria-
mente una indagine di taglio comparatistico9 con particolare riguardo sia all’esperienza
degli Stati Uniti, sia a quella dell’Unione Europea10.
2. Nell’esperienza nord-americana, la disciplina antitrust introdotta alla ne
dell’Ottocento era chiamata ad operare in un contesto in cui lo sviluppo industriale
della società era già in fase avanzata, con la conseguente formazione delle prime concen-
8 Nel presente saggio si rispetterà la numerazione degli articoli relativi al Trattato anteriore alla versione
legata al Trattato di Lisbona entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
9 Una preziosa rassegna della legislazione in materia presente in ben 15 grandi esperienze giuridiche si può
rinvenire nella pubblicazione curata dall’OECD,Competition and Regulation in Agriculture: Monopsony
Buying and Joint Selling, DAF/Comp(2005)44. Sulle esperienze nordamericana, comunitaria inglese ed
israeliana, si v. altresì R, e Agricultural Exemption in Antitrust Law: A Comparative Look at the Politi-
cal Economy of Market Regulation, in Bar-Ilan University Public Law and Legal eory, in 42 Tex’l L.J 2006-
2007, 843 ss.
10 In ordine al trattamento “speciale” riservato all’agricoltura negli ordinamenti indicati nel testo, ci permet-
tiamo di rinviare ai nostri lavori Il regime della concorrenza nel settore agricolo tra mercato unico europeo e
globalizzazione dell’economia, in Riv. dir. agr. 1997, I, 416ss; e Mercati agricoli e concorrenza, in Agricoltura
Istituzioni Mercati 2004,; più di recente si v. R, e Agricultural Exemption in Antitrust Law cit.
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