La disciplina comunitaria in materia previdenziale nell'interpretazione della Corte di giustizia: da strumento di tutela della circolazione dei lavoratori a strumento di tutela della circolazione dei cittadini dell'Unione

• Autore: Alfredo Rizzo
• Pagine: 333-361

ALFREDO RIZZO

LA DISCIPLINA COMUNITARIA IN MATERIA

PREVIDENZIALE NELL’INTERPRETAZIONE

DELLA CORTE DI GIUSTIZIA: DA STRUMENTO

DI TUTELA DELLA CIRCOLAZIONE

DEI LAVORATORI A STRUMENTO

DI TUTELA DELLA CIRCOLAZIONE

DEI CITTADINI DELL’UNIONE

SOMMARIO: 1. Cenni sulla sfera applicativa ratione personae della disciplina comunitaria in

tema di previdenza sociale. – 2. Il percorso della giurisprudenza comunitaria verso l’e-

stensione della sfera applicativa ratione personae della disciplina previdenziale. Il caso

particolare dei cittadini degli Stati membri alla ricerca di lavoro. – 3. “Vantaggio sociale”,

prestazione di previdenza sociale e libera circolazione dei cittadini/lavoratori. – 4. Verso

la definizione della disciplina comunitaria di coordinamento dei regimi di previdenza so-

ciale nazionali come strumento di tutela della circolazione dei cittadini dell’Unione.

1. Con il regolamento 3/19581, il Consiglio dei ministri delle allora neonate

Comunità europee affrontò, mediante lo strumento (già individuato da una Con-

venzione europea sulla sicurezza sociale del 1958) del coordinamento delle legi-

slazioni nazionali, un quadruplo ordine di temi emergenti dalla questione della

protezione sociale dei lavoratori e connessi indissolubilmente alle questioni in-

terpretative poste dalla fissazione, nei Trattati CEE e CECA, del principio di li-

bera circolazione dei lavoratori degli Stati membri. Ci si riferisce al tema della

determinazione della legge relativa al regime previdenziale applicabile al singolo

lavoratore che avesse esercitato la libertà garantita dal Trattato (a tale tema cor-

risponderà il criterio della unicità della legislazione applicabile coincidente con

il criterio della lex loci laboris)2; a quello del trattamento riservato ai lavoratori e

1 Regolamento (CEE) n. 3/1958 del Consiglio, del 25 settembre 1958, per la sicurezza so-

ciale dei lavoratori migranti, GU 30, 16 dicembre 1958, p. 561 ss.

2 Una disciplina innovativa del nuovo regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo

e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale,

GUUE L 166, 30 aprile 2004, p. 1 ss., riguarda specificamente la situazione dei cittadini che svol-

gano diverse attività lavorative in diversi Stati membri dell’Unione. Il regolamento 883/2004 pre-

vede che qualora una persona lavori in due o più Stati membri ed eserciti una parte sostanziale

della propria attività nello Stato membro di residenza, si applica la legge di questo Stato. Nel caso

334 Alfredo Rizzo

ai loro familiari dalle legislazioni o dai regimi nazionali dello Stato membro

dove la prestazione venisse eseguita (a questo tema corrisponderà il criterio della

parità di trattamento tra cittadini degli Stati membri, cioè tra quelli dello Stato di

accoglienza e colui che provenga da un diverso Stato membro, detto, appunto, di

“provenienza”); a quello del trattamento da riservare, nello Stato membro d’ac-

coglienza, ai diritti quesiti (cioè, acquisiti) da un lavoratore proveniente da un

altro Stato membro (a questo tema risponde il criterio della conservazione dei

diritti mediante lo strumento della possibile esportazione degli stessi); e, infine,

a quello dell’acquisto di diritti o del calcolo delle prestazioni sociali in ragione

del o dei periodi di lavoro, di assicurazione o residenza accumulati in uno Stato

membro diverso da quello in cui venga materialmente avanzata la domanda di

prestazione previdenziale (a tale tema risponde il meccanismo della conserva-

zione dei diritti in corso di acquisizione tramite meccanismi di totalizzazione dei

periodi assicurativi, di lavoro o di residenza e di c.d. proratizzazione delle presta-

zioni da ricevere).

Indicati con il massimo della sintesi possibile gli obiettivi e i criteri essenziali

sottesi all’adozione della disciplina comunitaria in tema di coordinamento dei

regimi di sicurezza sociale3, è bene sin da ora osservare come i recenti approdi

della disciplina rilevante – tenendo conto che la norma di base (art. 42 TCE cor-

rispondente all’attuale art. 48 TFUE) contiene una clausola abilitante le istitu-

zioni comunitarie a disciplinare principi, regole generali e meccanismi concer-

nenti il detto coordinamento – abbiano realizzato un ampliamento indubbio della

platea dei destinatari di tale disciplina. Anche in riferimento alla questione del

ricorso a diverse basi giuridiche (tra cui può figurare anche la c.d. “clausola di

flessibilità” di cui all’attuale art. 352 TFUE), si deve preliminarmente osservare

che l’ambito di applicazione ratione personae del citato regolamento 883/2004

investe tutte le persone che sono o sono state assicurate contro rischi nel quadro

di un regime di sicurezza sociale di cui all’art. 3 del regolamento stesso, appli-

candosi a lavoratori dipendenti o autonomi, ai loro aventi diritto e superstiti per

soggetti assicurati. Inoltre il regolamento continua ad applicarsi a lavoratori di-

pendenti o autonomi anche quando questi perdano il loro lavoro o vadano in

pensione, nella misura in cui tali soggetti conservino lo status di “assicurati” a

prescindere dall’effettivo svolgimento di un’attività economica4.

in cui il lavoratore lavori in due o più Stati membri alle dipendenze di due o più imprese o datori di

lavoro, aventi la propria sede o domicilio in diversi Stati membri, non si applica il criterio della

parte sostanziale dell’attività e la legge applicabile è quella dello Stato di residenza, anche se l’at-

tività svolta in questo Stato è ridotta. Una recente proposta di modifica del regolamento 883/2004

(v. il documento della Commissione, del 20 dicembre 2010, COM(2010)794 def.) chiarisce che

anche nel secondo caso si continua ad applicare la condizione dell’esercizio della “parte sostanziale

di attività” (art. 1, par. 4, della proposta, che modifica l’art. 13, par. 1, del regolamento 883/2004).

3 Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione

dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno

della Comunità, GUCE L 149, 5 luglio 1971, p. 2 ss., sostituito dal regolamento 883/2004, cit.

4 Si vedano l’art. 2 del regolamento 883/2004, cit., e la sentenza della Corte di giustizia del