La cittadinanza in Europa: alcune riflessioni sugli sviluppi più recenti

• Autore: Montanari L.
• Pagine: 843-873

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Laura Montanari

LA CITTADINANZA IN EUROPA:

ALCUNE RIFLESSIONI SUGLI SVILUPPI PIÙ RECENTI

SOMMARIO: I. Premessa. - II. Il processo di integrazione europea e le sue ricadute sul tema della cittadinan-

za. - 1. I rapporti tra cittadinanza europea e citt adinanza nazionale. – 2. I cittadini di Paesi terzi e

l’idea di cittadinanza civile. - III. Le legislazioni europee sulla cittadinanza: un’analisi comparata. – 1.

Il caso italiano e le prospettive di riforma della legge n. 91 del 1992. - IV. Considerazioni conclusive.

I. Premessa

Com’è noto, la cittadinanza definisce il peculiare rapporto degli individui con la

comunità politica di appartenenza, rapporto caratterizzato dalla titolarità di un fascio di

diritti e di doveri il cui contenuto si plasma in relazione alla forma di Stato esistente in

un determinato momento storico1. L’evoluzione più recente, caratterizzata, da un lato,

dall’universalizzazione dei diritti umani, che si ritiene spettino a tutte le persone a pre-

scindere dal loro rapporto con uno specifico ordinamento giuridico nazionale, e, dal-

l’altro, dallo sviluppo – in particolare in ambito europeo – di organizzazioni sovrana-

zionali i cui poteri vanno ad incidere direttamente sulla posizione dei cittadini dei Paesi

membri, rende particolarmente complesso riflettere su questo tema.

Ciò vale innanzitutto in relazione ai profili contenutistici, dove la distinzione tra i

diritti riservati ai cittadini e quelli riconosciuti anche agli stranieri, si fa – almeno sul

piano della speculazione scientifica – sempre più sottile. Secondo alcuni, infatti, si do-

vrebbe giungere al superamento dell’idea stessa di cittadinanza nazionale a favore di

quella che è stata indicata come cittadinanza cosmopolita o cittadinanza universale2.

Per altro aspetto, i fattori appena richiamati incidono anche sul profilo, solo appa-

rentemente di carattere tecnico, della disciplina dell’attribuzione della cittadinanza, cui

è dedicato questo lavoro3. Uno strumento per affrontare il tema dell’allargamento dei

diritti, del resto, può essere anche quello di semplificare le modalità di acquisizione

della cittadinanza nazionale, in particolare valorizzando il criterio della residenza nel

territorio dello Stato.

Secondo un consolidato principio di diritto internazionale, la disciplina della citta-

dinanza rientra tra le materie riservate alla sovranità dello Stato. Invero, anche se diver-

si documenti internazionali fanno riferimento al diritto ad avere una cittadinanza –

l’art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, ad esempio, prevede che

1 Nell’ampia bibliografia su questo tema si citano per tutti F. BELVISI, Cittadinanza, in AA.VV., Le

basi filosofiche del costituzionalismo, a cura di A. BARBERA, Roma -Bari, 1997, 119; E. GROSSO, Le vie

della cittadinanza, Padova, 1997; G. CORDINI, Elementi per una teoria giuridica della cittadinanza, Padova,

1998. 2 Cfr. L. FERR AJOLI, Da i dir itti del cittadino ai dir itti della persona , in AA.VV., La c ittadinanza.

Appartenenza, identità, dir itti, a cura di D. ZOLO, Bari-Roma, 1994, 263 ss.; v. anche le riflessioni critiche

di V. LIPPOLIS, Cittadinanza, identità nazionale e immigrazione in Europa, in Revista gener al de derecho

publico comparado, n. 5, luglio 2009. Sul tema dei diritti degli stranieri in Italia si vedano da ultimo gli atti

del XXIV Convegno a nnuale dei costituziona listi, A A.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino,

Napoli, 2010 e G. BASCHERINI, Immigrazione e diritti fondamentali, Napoli, 2007.

3 Questo lavoro si collega, approfondendo lo specifico profilo delle modalità di acquisizione della cit-

tadinanza, ad una ricerca svolta nell’ambito del p rogetto promosso dalla CIGL su “Trade Unions and the

right to citizenship: from the National to the European dimension”: P. GARGIULO, L. MONTANARI, Il rap-

porto tra cittadinanza italiana e cittadinanza europea, reperibile all’indirizzo internet www.cgil.it.

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«ogni uomo ha diritto alla cittadinanza» – e alla lotta contro l’apolidia, nulla si dice

quanto ai contenuti e ai criteri di attribuzione della stessa, lasciati, soprattutto questi

ultimi, alla discrezionalità degli Stati4. Tale principio è stato accolto anche dall’Unione

europea, come viene costantemente ribadito nelle decisioni della Corte di giustizia5.

Tuttavia l’istituzione, con il Trattato di Maastricht, della cittadinanza europea quale cit-

tadinanza duale, derivata da quella nazionale fa sì che le scelte operate dai singoli Stati

non siano prive di conseguenze a livello europeo: l’attribuzione della cittadinanza na-

zionale, infatti, implica l’acquisto anche di quella dell’Unione e la possibilità di godere

dei diritti alla stessa connessi. Al di là di ogni discussione sui contenuti di questi diritti,

va segnalato che la Corte di giustizia, a partire dalla decisione Grzelczyk del 2001, af-

ferma costantemente che «lo status di cittadino dell’Unione è destinato ad essere lo sta-

tus fondamentale dei cittadini degli Stati membri»6. Appare dunque necessaria una ri-

flessione su questi temi, anche nella prospettiva se non di un’armonizzazione almeno di

un avvicinamento delle discipline nazionali7. Tuttavia non è possibile nascondere le

difficoltà che questa ipotesi incontra, non solo perché l’idea di cittadinanza è legata a

quella di popolo, uno degli elementi costitutivi dello Stato, ma anche perché essa coin-

volge necessariamente una delle questioni più complesse degli ultimi anni, almeno

nell’area europea cui è circoscritto questo lavoro, cioè quella dell’immigrazione e, con-

seguentemente, dei diritti degli stranieri (in particolare extracomunitari).

Le considerazioni appena svolte delineano due prospettive di analisi che possono

utilmente integrarsi per meglio comprendere le questioni relative alla disciplina della

cittadinanza in Europa: da un lato si possono considerare, attraverso l’esame dei docu-

menti delle istituzioni e della giurisprudenza della Corte giustizia, gli sviluppi della ri-

flessione a livello di Unione europea su questi temi al fine di verificare la loro ricaduta

4 Per alcune riflessioni s u questi aspetti si rinvia a I. BROWNLIE, Principles of P ublic Internationa l

Law, Oxford, 2003, spec. 373 ss.; con riferimento al contesto regionale europeo va s egnalata l’adozione nel

1997, nell’ambito del Consiglio d’Europa, della Convenzione europea sulla cittadinanza, che tuttavia è stata

ad oggi ratificata solo da 20 Stati (e l’Italia non è tra questi) v. a l riguardo L. PILGRAM, Intern ational Law

and Europea n Nationality Laws, reperibile all’indirizzo internet http://eudo-citizenship.eu.

5 Si può prendere come primo riferimento la decisione Micheletti del 1992 (sent. Corte giust., 7-7-

1992, causa C-369/90, in Racc., I-4239), ma il principio è riconfermato anche nelle decisioni più recenti, v.

da ultimo la sentenza Rottmann del 2010 (sent. Corte giust., 2-3-2010, causa C-135/09, reperibile sul sito

della Corte all’indirizzo www.curia.eu).

6 Sent. Corte giust., 2 0-9-2001, causa C-184/99, p.to 31, in Racc. I-6193. Tale formula è stata ripresa

in pressoché tutte le decisioni successive in materia di cittadinanza.

Sul tema dei diritti connessi alla cittadinanza europea, si possono citare alcuni recenti volumi pubbli-

cati in Italia, che offrono un’utile ricostruzione dell’evoluzione del processo di integrazione europea in que-

sto ambito, evidenziando risultati raggiunti e problemi ancora aperti: a cura di E. TRIGGIANI, Le nuove fron-

tiere della cittadinanza europea, Bari, 2011; a cura di P. GARGIULO, Politica e diritti socia li nell’Unione

europea, Napoli, 2011 e C. MORVIDUCCI, I dir itti dei cittadini europei, Torino, 2010.

7 Riflettendo sul tema dei diritti connessi alla cittadinanza europea, Paolo Caretti rileva che «non è

improbabile che ad un certo punto si renda opportuno un intervento armonizzatore, promosso dall’Unione,

delle legislazioni sulla cittadinanza degli Stati membri»: La cittadinanza europea : spunti di riflessione dalla

prassi, in AA.VV., Studi in memoria di G. Floridia, Napoli, 2009, 131 ss., spec. 140; v. anche G.-R. DE

GROOT, Towards a European Nationality Law, in Electronic Journal of Co mpara tive Law, 2004, vol. 8.3,

reperibile all’indirizzo internet www.ejcl.org; ID., The Relationship between the Nationality Legislation of

the Member States of the European Union a nd European Citizenship, in AA.VV., Europea n Citizenship. An

Institutional Challenge, a cura di M. LA TORRE, The Hague, 1998, 115 ss.; K. ROSTEK, C. DAVIES, The

impact of European citizenship on national citizenship policies, European Integration online Papers (EIoP)

Vol. 10 (2006) N° 5, reperibile all’indirizzo internet http://eiop.or.at/eiop/texte/2006-005a.htm

Si può ricordare c he il Parlamento europeo, nella risoluzione del 2 aprile 2009 sui problemi e le pro-

spettive concernenti la cittadinanza europea (2010/C 137 E/03), ha invitato «gli Stati membri a riesaminare

le loro leggi sulla cittadinanza e ad esplorare la possibilità di rendere più agevole per i cittadini non nazio-

nali l’acquisizione della cittadinanza e il godimento dei pieni diritti, superando in tal modo la discrimina-

zione tra cittadini nazionali e non nazionali, in particolare a favore dei cittadini dell’Unione»: p.to 17.