Cittadinanza sociale e politiche regionali per gli immigrati nella recente giurisprudenza costituzionale

Autore:Piergigli V.
Pagine:999-1019
 
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Valeria Piergigli
CITTADINANZA SOCIALE E POLITICHE REGIONALI PER GLI
IMMIGRATI NELLA RECENTE GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
SOMMARIO: I. Introduzione. La disciplina del fenomeno migratorio tra Stato e autonomie territoriali. - II.
La legislazione regionale più recente: finalità, destinatari e c ontenuti delle misure di integrazione s o-
ciale. Elementi di omogeneità e fattori di differenziazione. - III. Le reazioni del governo: la (presso-
ché) sistematica impugnazione delle leggi regionali davanti alla Corte costituzionale. - IV. Le risposte
della Consulta: qualche ambiguità e molte conferme.
I. Introduzione. La disciplina del fenomeno migratorio tra Stato e autonomie territoriali
Fin dagli anni ‘90 del secolo scorso ma soprattutto, con rinnovata solerzia e ric-
chezza di contenuti, dopo lentrata in vigore del d. lgs. 286/1998 (Testo Unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dellimmigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, dora in avanti TU) e la revisione dellart. 117 Cost. (l. cost. 3/2001), il legi-
slatore regionale si è prodigato per regolare, modificare, correggere, perfezionare le
normative dirette alla promozione ed erogazione di servizi e prestazioni sociali a soste-
gno degli stranieri immigrati1.
In base al TU, infatti, i diritti fondamentali della persona umana devono essere ri-
conosciuti anche allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello
Stato (art. 2, co. 1°); inoltre, lo straniero ha diritto alla parità di trattamento con il citta-
dino italiano nellaccesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge
(art. 2, co. 5°). Quanto al ruolo delle regioni e degli enti locali, questi, nellambito delle
rispettive attribuzioni, adottano i provvedimenti necessari «al perseguimento dellob-
biettivo di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei
diritti e degli interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con particola-
re riguardo a quelle inerenti allalloggio, alla lingua, allintegrazione sociale, nel rispet-
to dei diritti fondamentali della persona umana» (art. 3, co. 5°).
Almeno fino alla riforma costituzionale del 2001, le disposizioni del TU costitui-
vano principi fondamentali per la legislazione concorrente delle regioni ordinarie e
norme fondamentali di riforma economico-sociale per le regioni a statuto speciale e
le province autonome (art. 1, co. 4° TU). In questa prospettiva, il TU ha contribuito
dunque ancora nella vigenza del vecchio testo dellart. 117 Cost. a valorizzare il
ruolo delle autonomie territoriali per tutto quanto concerne la garanzia dei diritti sociali
da assicurare agli stranieri immigrati anche in collaborazione con associazioni, fonda-
zioni, organizzazioni di volontariato e altri soggetti privati, salvo differenziare a se-
conda dellambito materiale di riferimento ovvero della tipologia degli interventi i
destinatari delle prestazioni che pertanto talora si rivolgono, in generale, agli stranieri2,
talaltra, più limitatamente, ai soli stranieri regolarmente soggiornanti, ai quali possono
1 Prima della entrata in vigore del TU le regioni ordinarie avevano adottato iniziative legislative a fa-
vore degli immigrati ai sensi dell’art. 117 Cost. che, nella versione originaria, contemplava la “beneficenza
pubblica” tra le materie di potestà concorrente delle regioni e avevano parallelamente esercitato le compe-
tenze amministrative sulla base, dapprima, del d.p.r. 616/1977 (art. 22) e, più tardi, del d. lgs. 112/1998 (art.
128 ss.). Sulla competenza degli enti locali in materia di servizi sociali, dopo i trasferimenti delle funzioni
amministrative alle regioni ordinarie negli anni ‘70 del secolo scorso, v. il quadro tratteggiato da A. LOIO-
DICE, Servizi sociali ed enti locali: l’attuale assetto normativo, in Amministrazione e politica, 1981, 406 ss.
2 V., ad es.: artt. 35 e 3 8 TU, con riguardo, rispettivamente, alle cure mediche urgenti e all’obbligo
scolastico.
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essere richiesti, accanto al requisito della residenza continuativa3, adempimenti ulterio-
ri, come la disponibilità di un reddito minimo, di un alloggio adeguato, di una assicura-
zione sanitaria ovvero lesercizio di una regolare attività lavorativa, per poter accedere
a determinati benefici4. Alla configurazione di un sistema integrato di interventi e se r-
vizi sociali ha concorso, altresì, la legge quadro 328/2000 che ha riconosciuto un rilie-
vo fondamentale agli enti territoriali e alla programmazione delle iniziative socio-
sanitarie e assistenziali sul territorio.
Dopo la revisione costituzionale del 2001, materie come lassistenza sociale,
listruzione, la salute, labitazione sono state ascritte alla competenza legislativa resi-
duale oppure concorrente delle regioni a statuto ordinario (art. 117, co. 3° e 4°), mentre
spetta alla legislazione esclusiva dello Stato la disciplina del diritto di asilo, della con-
dizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti alla Unione europea e della im-
migrazione (art. 117, co. 2°, lett. a) e b), nonché la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
sullintero territorio nazionale (art. 117, co. 2°, lett. m)5.
3 V., in proposito, ad es.: art. 2, co. 2°, 3° e 4°, per il godimento dei diritti civili, l’accesso al lavoro e
la partecipazione alla vita pubblica locale; art. 22 per lo svolgimento di attività lavorativa subordinata; art.
34 per l’assistenza sanitaria; art. 37 per le attività professionali; art. 39 per l’accesso a corsi universitari; art.
41 per provvidenze e prestazioni di carattere economico e di assistenza sociale, ripreso da art. 2 l. 328/2000;
art. 42 per le misure di integrazione sociale. Inoltre, l’art. 6 TU, come da ultimo modificato con l. 94/2009,
dispone l’obbligo di esibizione agli organi della pubblica amministrazione dei documenti inerenti la regola-
rità del soggiorno ai fini del rilascio di autorizzazioni, licenze, iscrizioni, ad eccezione dei provvedimenti
riguardanti attività sportive e ricreative a carattere te mporaneo, l’accesso al le prestazioni sa nitarie di cui
all’art. 35 e alle prestazioni scolastiche obbligatorie.
Il criterio della residenza, ad es. in relazione all’accesso all’abitazione, è ampiamente utilizzato in s e-
de attuativa a livello local e, non senza dare adito a un vivace contenzioso giudiziario in quanto suscettibile
di tradursi in una discriminazione indiretta nei confronti degli stranieri; su tali aspetti, v. F. BIONDI DA L
MONTE, I diritti sociali degli stranier i tra fra mmentazione e non discriminazione. Alcune questioni proble-
matiche, in Le istituzioni del federal ismo, 5, 2008, 578 ss.; B. PEZZINI, Lo sta tuto costituzionale del non
cittadino: i diritti sociali, relazione al Convegno della Associazione dei costituzionalisti italiani, Lo statuto
costituzionale del non cittadino , Cagliari, 16/17 ottobre 2009, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. In
proposito, la Corte costituzionale si è espressa nel senso della non irragionevolezza del requisito della resi-
denza continuativa ai fini dell’assegnazione dell’alloggio se tale requisito “si pone in coerenza con le finali-
tà che il legislatore intende perseguire” (ord. 32/2008 e giurisprudenza ivi citata).
4 V. ad es.: art. 26 per l’esercizio di attività non occasionali di lavoro autonomo; art. 28 ss. per
l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare; art. 40 per l’accesso all’alloggio.
5 Sui diritti sociali dello straniero, anche irregolare, e la ripartizione delle competenze tra Stato e re-
gioni in materia di immigrazione dopo la riforma dell’art. 117 Cost., v., nell’ampia letteratura: A. PATRONI GRIF-
FI, I diritti dello straniero tra Costituzione e politiche regionali, in AA.VV., I diritti sociali tra regionalismo e pro-
spettive federali, a cura di L. CHIEFFI, Padova, 1999, 327 ss.; P. BONETTI, I principi, i diritti e doveri. Le politiche
migratorie, in AA.VV., Diritto degli stranieri, a cura di B. Nascimbene, Padova, 2004, 124 ss.; C. CORSI, I servizi
sociali in favore degli immigrati, in AA.VV., Servizi di assistenza e sussidiarietà, a cura di A. ALBANESE - C.
MARZUOLI, Bologna, 2003, 189 ss.; EAD., Immigrazione e ruolo degli enti territoriali, in Diritto immigrazione e
cittadinanza, 1, 2005, 36 ss.; T. CAPONIO, Governo locale e immigrazione in Italia. Tra servizi di welfare e politi-
che di sviluppo, in Le istituzioni del federalismo, 5, 2004, 789 ss.; F. SCUTO, Il diritto sociale alla salute,
all’istruzione e all’abitazione degli stranieri «irregolari»: livelli di tutela, in Rassegna parlamentare, 2, 2008,
381 ss.; L. CIAURRO, I diritti fondamentali dello straniero, in AA.VV., Flussi migratori e fruizione dei diritti fon-
damentali, a cura di P. BENVENUTI, ed. il Sirente, 2008, 29 ss.; B. PEZZINI, Lo statuto costituzionale del non citta-
dino, cit.; S. CASTELLAZZI, La materia “immigrazione” e l’assetto delle competenze legislative tra stato e re-
gioni, in AA.VV., Il diritto dell’immigrazione, a cura di V. GASPARINI CASARI, Modena, 2010, 173 ss.; A.
CIERVO, I diritti sociali dei migra nti, in Rivista Associazione Italiana dei costituzionalisti, n. 00 del 2 luglio
2010, reperibile on line: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/articolorivista/immigrazione; P. MOROZZO
DELLA ROCCA, Immigrato, in Dig. disc. priv., Sezione civile, Aggiornamento, Torino, 2011, 470 ss.
Sulla configurazione della “immigrazione” come “metamateria” e materia trasversale, v. A. RUGGERI
- C. SALAZAR, “Ombre e nebbia” nel riparto delle competenze tra stato e regioni in materia di emigrazio-
ne/immigrazione dopo la riforma del titolo V, in Quader ni regionali, 1, 2004, 27 ss. Peraltro, in c onseguen-
za della trasversalità delle materie “immigrazione”, “diritto d’asilo” e “condizione giuridica dei cittadini di

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