Cittadinanza sociale e politiche regionali per gli immigrati nella recente giurisprudenza costituzionale

• Autore: Piergigli V.
• Pagine: 999-1019

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Valeria Piergigli

CITTADINANZA SOCIALE E POLITICHE REGIONALI PER GLI

IMMIGRATI NELLA RECENTE GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

SOMMARIO: I. Introduzione. La disciplina del fenomeno migratorio tra Stato e autonomie territoriali. - II.

La legislazione regionale più recente: finalità, destinatari e c ontenuti delle misure di integrazione s o-

ciale. Elementi di omogeneità e fattori di differenziazione. - III. Le reazioni del governo: la (presso-

ché) sistematica impugnazione delle leggi regionali davanti alla Corte costituzionale. - IV. Le risposte

della Consulta: qualche ambiguità e molte conferme.

I. Introduzione. La disciplina del fenomeno migratorio tra Stato e autonomie territoriali

Fin dagli anni ‘90 del secolo scorso ma soprattutto, con rinnovata solerzia e ric-

chezza di contenuti, dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 286/1998 (“Testo Unico delle

disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero”, d’ora in avanti TU) e la revisione dell’art. 117 Cost. (l. cost. 3/2001), il legi-

slatore regionale si è prodigato per regolare, modificare, correggere, perfezionare le

normative dirette alla promozione ed erogazione di servizi e prestazioni sociali a soste-

gno degli stranieri immigrati1.

In base al TU, infatti, i diritti fondamentali della persona umana devono essere ri-

conosciuti anche allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello

Stato (art. 2, co. 1°); inoltre, lo straniero ha diritto alla parità di trattamento con il citta-

dino italiano nell’accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge

(art. 2, co. 5°). Quanto al ruolo delle regioni e degli enti locali, questi, nell’ambito delle

rispettive attribuzioni, adottano i provvedimenti necessari «al perseguimento dell’ob-

biettivo di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei

diritti e degli interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con particola-

re riguardo a quelle inerenti all’alloggio, alla lingua, all’integrazione sociale, nel rispet-

to dei diritti fondamentali della persona umana» (art. 3, co. 5°).

Almeno fino alla riforma costituzionale del 2001, le disposizioni del TU costitui-

vano “principi fondamentali” per la legislazione concorrente delle regioni ordinarie e

“norme fondamentali di riforma economico-sociale” per le regioni a statuto speciale e

le province autonome (art. 1, co. 4° TU). In questa prospettiva, il TU ha contribuito

dunque – ancora nella vigenza del vecchio testo dell’art. 117 Cost. – a valorizzare il

ruolo delle autonomie territoriali per tutto quanto concerne la garanzia dei diritti sociali

da assicurare agli stranieri immigrati anche in collaborazione con associazioni, fonda-

zioni, organizzazioni di volontariato e altri soggetti privati, salvo differenziare – a se-

conda dell’ambito materiale di riferimento ovvero della tipologia degli interventi – i

destinatari delle prestazioni che pertanto talora si rivolgono, in generale, agli stranieri2,

talaltra, più limitatamente, ai soli stranieri regolarmente soggiornanti, ai quali possono

1 Prima della entrata in vigore del TU le regioni ordinarie avevano adottato iniziative legislative a fa-

vore degli immigrati ai sensi dell’art. 117 Cost. che, nella versione originaria, contemplava la “beneficenza

pubblica” tra le materie di potestà concorrente delle regioni e avevano parallelamente esercitato le compe-

tenze amministrative sulla base, dapprima, del d.p.r. 616/1977 (art. 22) e, più tardi, del d. lgs. 112/1998 (art.

128 ss.). Sulla competenza degli enti locali in materia di servizi sociali, dopo i trasferimenti delle funzioni

amministrative alle regioni ordinarie negli anni ‘70 del secolo scorso, v. il quadro tratteggiato da A. LOIO-

DICE, Servizi sociali ed enti locali: l’attuale assetto normativo, in Amministrazione e politica, 1981, 406 ss.

2 V., ad es.: artt. 35 e 3 8 TU, con riguardo, rispettivamente, alle cure mediche urgenti e all’obbligo

scolastico.

1000

essere richiesti, accanto al requisito della residenza continuativa3, adempimenti ulterio-

ri, come la disponibilità di un reddito minimo, di un alloggio adeguato, di una assicura-

zione sanitaria ovvero l’esercizio di una regolare attività lavorativa, per poter accedere

a determinati benefici4. Alla configurazione di un sistema integrato di interventi e se r-

vizi sociali ha concorso, altresì, la legge quadro 328/2000 che ha riconosciuto un rilie-

vo fondamentale agli enti territoriali e alla programmazione delle iniziative socio-

sanitarie e assistenziali sul territorio.

Dopo la revisione costituzionale del 2001, materie come l’assistenza sociale,

l’istruzione, la salute, l’abitazione sono state ascritte alla competenza legislativa resi-

duale oppure concorrente delle regioni a statuto ordinario (art. 117, co. 3° e 4°), mentre

spetta alla legislazione esclusiva dello Stato la disciplina del diritto di asilo, della con-

dizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti alla Unione europea e della im-

migrazione (art. 117, co. 2°, lett. a) e b), nonché la determinazione dei livelli essenziali

delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti

sull’intero territorio nazionale (art. 117, co. 2°, lett. m)5.

3 V., in proposito, ad es.: art. 2, co. 2°, 3° e 4°, per il godimento dei diritti civili, l’accesso al lavoro e

la partecipazione alla vita pubblica locale; art. 22 per lo svolgimento di attività lavorativa subordinata; art.

34 per l’assistenza sanitaria; art. 37 per le attività professionali; art. 39 per l’accesso a corsi universitari; art.

41 per provvidenze e prestazioni di carattere economico e di assistenza sociale, ripreso da art. 2 l. 328/2000;

art. 42 per le misure di integrazione sociale. Inoltre, l’art. 6 TU, come da ultimo modificato con l. 94/2009,

dispone l’obbligo di esibizione agli organi della pubblica amministrazione dei documenti inerenti la regola-

rità del soggiorno ai fini del rilascio di autorizzazioni, licenze, iscrizioni, ad eccezione dei provvedimenti

riguardanti attività sportive e ricreative a carattere te mporaneo, l’accesso al le prestazioni sa nitarie di cui

all’art. 35 e alle prestazioni scolastiche obbligatorie.

Il criterio della residenza, ad es. in relazione all’accesso all’abitazione, è ampiamente utilizzato in s e-

de attuativa a livello local e, non senza dare adito a un vivace contenzioso giudiziario in quanto suscettibile

di tradursi in una discriminazione indiretta nei confronti degli stranieri; su tali aspetti, v. F. BIONDI DA L

MONTE, I diritti sociali degli stranier i tra fra mmentazione e non discriminazione. Alcune questioni proble-

matiche, in Le istituzioni del federal ismo, 5, 2008, 578 ss.; B. PEZZINI, Lo sta tuto costituzionale del non

cittadino: i diritti sociali, relazione al Convegno della Associazione dei costituzionalisti italiani, Lo statuto

costituzionale del non cittadino , Cagliari, 16/17 ottobre 2009, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. In

proposito, la Corte costituzionale si è espressa nel senso della non irragionevolezza del requisito della resi-

denza continuativa ai fini dell’assegnazione dell’alloggio se tale requisito “si pone in coerenza con le finali-

tà che il legislatore intende perseguire” (ord. 32/2008 e giurisprudenza ivi citata).

4 V. ad es.: art. 26 per l’esercizio di attività non occasionali di lavoro autonomo; art. 28 ss. per

l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare; art. 40 per l’accesso all’alloggio.

5 Sui diritti sociali dello straniero, anche irregolare, e la ripartizione delle competenze tra Stato e re-

gioni in materia di immigrazione dopo la riforma dell’art. 117 Cost., v., nell’ampia letteratura: A. PATRONI GRIF-

FI, I diritti dello straniero tra Costituzione e politiche regionali, in AA.VV., I diritti sociali tra regionalismo e pro-

spettive federali, a cura di L. CHIEFFI, Padova, 1999, 327 ss.; P. BONETTI, I principi, i diritti e doveri. Le politiche

migratorie, in AA.VV., Diritto degli stranieri, a cura di B. Nascimbene, Padova, 2004, 124 ss.; C. CORSI, I servizi

sociali in favore degli immigrati, in AA.VV., Servizi di assistenza e sussidiarietà, a cura di A. ALBANESE - C.

MARZUOLI, Bologna, 2003, 189 ss.; EAD., Immigrazione e ruolo degli enti territoriali, in Diritto immigrazione e

cittadinanza, 1, 2005, 36 ss.; T. CAPONIO, Governo locale e immigrazione in Italia. Tra servizi di welfare e politi-

che di sviluppo, in Le istituzioni del federalismo, 5, 2004, 789 ss.; F. SCUTO, Il diritto sociale alla salute,

all’istruzione e all’abitazione degli stranieri «irregolari»: livelli di tutela, in Rassegna parlamentare, 2, 2008,

381 ss.; L. CIAURRO, I diritti fondamentali dello straniero, in AA.VV., Flussi migratori e fruizione dei diritti fon-

damentali, a cura di P. BENVENUTI, ed. il Sirente, 2008, 29 ss.; B. PEZZINI, Lo statuto costituzionale del non citta-

dino, cit.; S. CASTELLAZZI, La materia “immigrazione” e l’assetto delle competenze legislative tra stato e re-

gioni, in AA.VV., Il diritto dell’immigrazione, a cura di V. GASPARINI CASARI, Modena, 2010, 173 ss.; A.

CIERVO, I diritti sociali dei migra nti, in Rivista Associazione Italiana dei costituzionalisti, n. 00 del 2 luglio

2010, reperibile on line: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/articolorivista/immigrazione; P. MOROZZO

DELLA ROCCA, Immigrato, in Dig. disc. priv., Sezione civile, Aggiornamento, Torino, 2011, 470 ss.

Sulla configurazione della “immigrazione” come “metamateria” e materia trasversale, v. A. RUGGERI

- C. SALAZAR, “Ombre e nebbia” nel riparto delle competenze tra stato e regioni in materia di emigrazio-

ne/immigrazione dopo la riforma del titolo V, in Quader ni regionali, 1, 2004, 27 ss. Peraltro, in c onseguen-

za della trasversalità delle materie “immigrazione”, “diritto d’asilo” e “condizione giuridica dei cittadini di