CIRCOLARE 30 maggio 2017, n. 2/2017 - Attuazione delle nome sull'accesso civico generalizzato (c.d. FOIA). (17A04795)

Alle Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 Alle Autorita' indipendenti 1. Premessa Il decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, di modifica del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ha introdotto l'istituto dell'accesso civico «generalizzato», che attribuisce a «chiunque» il «diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione (...), nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'art. 5-bis» (art. 5, comma 2, decreto legislativo n. 33/2013). Dal 23 dicembre 2016, chiunque puo' far valere questo diritto nei confronti delle pubbliche amministrazioni e degli altri soggetti indicati all'art. 2-bis del decreto legislativo n. 33/2013. Con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, l'Autorita' nazionale anticorruzione (A.N.AC.) ha adottato, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013, le «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico». Questo documento fornisce una prima serie di indicazioni, riguardanti prevalentemente le esclusioni e i limiti all'accesso civico generalizzato disciplinati dall'art. 5-bis, commi 1-3, del decreto legislativo n. 33/2013. Tuttavia, la successiva pratica applicativa ha evidenziato la necessita' di fornire alle amministrazioni ulteriori chiarimenti operativi, riguardanti il rapporto con i cittadini e la dimensione organizzativa e procedurale interna. Pertanto, al fine di promuovere una coerente e uniforme attuazione della disciplina sull'accesso civico generalizzato, il Dipartimento della funzione pubblica, in raccordo con l'Autorita' nazionale anticorruzione (A.N.AC.) e nell'esercizio della sua funzione generale di «coordinamento delle iniziative di riordino della pubblica amministrazione e di organizzazione dei relativi servizi» (art. 27, n. 3, legge n. 93 del 1983), ha adottato la presente circolare. Le raccomandazioni operative qui contenute riguardano i seguenti profili: le modalita' di presentazione della richiesta (§ 3);

gli uffici competenti (§ 4);

i tempi di decisione (§ 5);

i contro-interessati (§ 6);

i rifiuti non consentiti (§ 7);

il dialogo con i richiedenti (§ 8);

il registro degli accessi (§ 9). Prima di esaminare i profili indicati, e' utile fornire alcune precisazioni terminologiche e segnalare alcune implicazioni di carattere generale che derivano dall'introduzione del diritto di accesso civico generalizzato (§ 2). 2. Indicazioni preliminari 2.1. Definizioni. Di seguito, si forniscono alcune precisazioni terminologiche utili ai fini della presente circolare. Queste precisazioni corrispondono a quelle gia' indicate nelle richiamate linee guida A.N.AC. (§ 1): a) il decreto legislativo n. 33/2013, come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016, e' di seguito indicato come «decreto trasparenza»;

b) l'accesso disciplinato dal capo V della legge n. 241/1990 e' di seguito indicato come «accesso procedimentale» o «accesso documentale»;

c) l'accesso ai documenti oggetto degli obblighi di pubblicazione, di cui all'art. 5, comma 1, del decreto trasparenza, e' di seguito indicato come «accesso civico» o «accesso civico semplice»;

d) l'accesso ai dati e ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni, di cui all'art. 5, comma 2, del decreto trasparenza e' di seguito indicato come «accesso civico generalizzato» o «accesso generalizzato»;

e) le «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico» adottate ai sensi dell'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013 dall'Autorita' nazionale anticorruzione con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, sono di seguito indicate come «Linee guida A.N.AC.». 2.2. Criteri applicativi di carattere generale. Con il decreto legislativo n. 97/2016, l'ordinamento italiano ha riconosciuto la liberta' di accedere alle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni come diritto fondamentale, in conformita' all'art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). Come chiarito nelle linee guida A.N.AC. (§ 2), l'accesso generalizzato mira a rafforzare il carattere democratico dell'ordinamento, promuovendo un dibattito pubblico informato e un controllo diffuso sull'azione amministrativa (art. 5, comma 2, decreto legislativo n. 33/2013). Come noto, il nuovo istituto differisce dalle altre due tipologie di accesso previste dalla legge. A differenza del diritto di accesso procedimentale o documentale, il diritto di accesso generalizzato garantisce il bene «conoscenza» in via autonoma, a prescindere dalla titolarita' di un interesse qualificato e differenziato. A differenza del diritto di accesso civico «semplice», che riguarda esclusivamente le informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria (art. 5, comma 1, decreto legislativo n. 33/2013), il solo limite al diritto di conoscere e' rappresentato dagli interessi pubblici e privati espressamente indicati dall'art. 5-bis. Conseguentemente e' inammissibile il rifiuto fondato su altre ragioni. Pertanto, il diritto di accesso generalizzato: dal punto di vista soggettivo, non ammette restrizioni alla legittimazione del richiedente (art. 5, comma 3, decreto legislativo n. 33/2013);

dal punto di vista oggettivo, e' tendenzialmente onnicomprensivo, fatti salvi i limiti indicati dall'art. 5-bis, commi 1-3, oggetto delle Linee guida A.N.AC. Dal carattere fondamentale del diritto di accesso generalizzato e dal principio di pubblicita' e conoscibilita' delle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni derivano alcune implicazioni di carattere generale che e' opportuno richiamare, in quanto utili come criteri guida nell'applicazione della normativa in esame. i) Il principio della tutela preferenziale dell'interesse conoscitivo. Nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell'interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l'applicabilita' di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all'interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare (v. anche Linee guida A.N.AC., § 2.1.). In base a questo principio, dato che l'istituto dell'accesso generalizzato assicura una piu' ampia tutela all'interesse conoscitivo, qualora non sia specificato un diverso titolo giuridico della domanda (ad es. procedimentale, ambientale, ecc.), la stessa dovra' essere trattata dall'amministrazione come richiesta di accesso generalizzato. ii) Il criterio del minor aggravio possibile nell'esercizio del diritto. Sul piano procedimentale, il principio appena richiamato dovrebbe indurre le pubbliche amministrazioni a privilegiare il criterio del minor aggravio possibile nell'esercizio del diritto di accesso generalizzato. In particolare, in assenza di una espressa previsione legislativa che le autorizzi, le amministrazioni non possono pretendere dal richiedente l'adempimento di formalita' o oneri procedurali, ponendoli come condizioni di ammissibilita' della domanda di accesso. Salvo quanto specificato piu' avanti (§ 3), si deve ritenere in linea di principio contraria alle finalita' della disciplina legislativa in tema di accesso generalizzato la possibilita' di dichiarare inammissibile una domanda di accesso generalizzato per motivi formali o procedurali. iii) I limiti all'adozione di regolamenti interni. Qualora una pubblica amministrazione decida di adottare un regolamento interno in materia di accesso, come suggerito nelle suddette Linee guida dell'A.N.AC. (§ 3.1), occorre tener conto della riserva di legge prevista dall'art. 10 della CEDU, che copre il diritto di accesso generalizzato in esame (Linee guida A.N.AC., § 2.1). Di conseguenza, ciascuna amministrazione puo' disciplinare con regolamento, circolare o altro atto interno esclusivamente i profili procedurali e organizzativi di carattere interno. Al contrario, i profili di rilevanza esterna, che incidono sull'estensione del diritto (si pensi alla disciplina dei limiti o delle eccezioni al principio dell'accessibilita'), sono coperti dalla suddetta riserva di legge. In particolare, diversamente da quanto previsto dall'art. 24, comma 6, legge n. 241/1990 in tema di accesso procedimentale, non e' possibile individuare (con regolamento, circolare o altro atto interno) le categorie di atti sottratti all'accesso generalizzato. Ciascuna amministrazione e' chiamata ad applicare le previsioni legislative rilevanti (art. 5-bis, decreto legislativo n. 33/2013), tenendo nella dovuta considerazione le richiamate Linee guida dell'A.N.AC., oggetto di periodico aggiornamento in base all'evoluzione della prassi (§ 9). 3. Le modalita' di presentazione della richiesta Per quanto riguarda le modalita' di presentazione della richiesta di accesso generalizzato, ad integrazione di quanto raccomandato nelle Linee guida A.N.AC. (Allegato, §§ 6 ss.), si osserva quanto segue. In base all'art. 5, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013, «L'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione. L'istanza puo' essere trasmessa per via telematica secondo le modalita' previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (...)». Come si evince da tale previsione, per la presentazione delle richieste di accesso generalizzato la legge non prevede nessun requisito come condizione di ammissibilita'. Pertanto, in conformita' al criterio del minor aggravio possibile sopra enunciato (§ 2.1, ii), in linea di principio e' preclusa la possibilita' di dichiarare inammissibile una domanda di accesso generalizzato per motivi formali o procedurali, salvo quanto specificato di seguito riguardo alla identificazione dell'oggetto della richiesta (§ 3.1) e del richiedente (§ 3.2). 3.1. L'identificazione dell'oggetto della richiesta. In base all'art. 5, comma 3...