Misure cautelari e strumenti esecutivi nella fase della riscossione

Autore:Giuseppe Ingrao
Pagine:186-244
 
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CAPITOLO QUARTO
MISURE CAUTELARI E STRUMENTI ESECUTIVI
NELLA FASE DELLA RISCOSSIONE
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. L’ipoteca sui beni immobili e il fermo dei beni
mobili registrati. – 2.1 I presupposti di applicazione dell’ipoteca sugli im-
mobili. - 2.2 I presupposti di applicazione del fermo dei beni mobili - 2.3 La
natura giuridica del fermo e dell’ipoteca e i requisiti dei provvedimenti. -
2.4 Il giudice competente a decidere sulle impugnazioni dei provvedimenti
di fermo e ipoteca e le prospettive di tutela del contribuente. - 3. La so-
spensione dei pagamenti per importi superiori a diecimila euro. - 4. La
compensazione volontaria dei crediti d’imposta - 5. Il pignoramento dei
crediti presso terzi e la dichiarazione stragiudiziale del terzo. - 6. Esperibi-
lità delle azioni cautela ri e conservativ e ordina rie a tutela dell’acquisizione
del tributo.
1. Premessa
Dopo esserci occupati degli strumenti di tutela dei crediti tribu-
tari formatisi nella fase dell’accertamento, procediamo ad esamina-
re quelli attivabili nella fase della riscossione.
Dobbiamo, però, ricordare innazitutto che il complesso delle
innovazioni apportate al settore della riscossione dei tributi, e se-
gnatamente la soppressione dell’affidamento del servizio in con-
cessione a terzi e l’incremento delle misure autoritative assegnate
al nuovo soggetto pubblico deputato a svolgere tale funzione, te-
stimoniano che ci si è resi conto che creare un efficiente sistema di
riscossione coattiva, al di là delle maggiori risorse che acquisisce lo
Stato, significa incentivare soprattutto l’adempimento spontaneo1.
1 Non è da trascurare il fatto che la separazione tra soggetto titolare della
pretesa e soggetto abilitato alla esazione riduceva, peraltro, le possibilità di sfrut-
tamento da parte del soggetto creditore del “fattore psicologico” al fine del pa-
gamento spontaneo.
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Elevare la percentuale del rapporto tra i maggiori tributi accertati e
le somme effettivamente incassate, infatti, innesca un effetto virtu-
oso sull’adempimento volontario non solo mediante autoliquida-
zione, ma anche in occasione della notifica dell’atto impositivo2.
Per questi motivi, la strada intrapresa, e che si continuerà a
percorrere entro limiti di ragionevolezza e proporzionalità tra van-
taggio del Fisco e sacrificio del contribuente3, è quella di potenzia-
re le misure autoritative (cautelari ed esecutive) nella fase della ri-
scossione dei tributi; aspetto che certamente contribuisce a delinea-
re una funzione impositiva unitaria che include sia l’accertamento,
sia la riscossione.
Il connotato essenziale delle attività in cui si sostanzia la ri-
scossione dei tributi è l’esercizio di poteri autoritativi, che si giusti-
fica per la natura pubblica del credito da riscuotere. Trattare il cre-
ditore pubblico alla stregua di un creditore comune, privando
l’Amministrazione di poteri di supremazia nella fase della riscos-
sione, vuol dire, tra l’altro, non tener conto del fatto che, a differen-
za di quanto accade nel rapporti tra privati, il Fisco, nel momento in
cui sorge l’obbligazione tributaria, non è a conoscenza della situa-
zione patrimoniale del debitore. Questo gap di conoscenza può es-
sere compensato solo fissando opportuni strumenti autoritativi di
garanzia a favore del creditore pubblico e privilegiando la procedu-
ra di riscossione coattiva esperibile dall’Agente della riscossione,
rispetto al procedimento espropriativo comune.
2 Sul punto cfr. FALSITTA, Manuale di diritto tributario, cit., p. 449, per il
quale l’efficienza della riscossione coattiva assume rilievo non tanto al fine del
recupero del gettito, quanto come deterrente all’evasione e come stimolo all’adem-
pimento spontaneo. In sostanza una riscossione efficace crea un’immagine di ef-
ficienza dell’Amministrazione Finanziaria e distoglie il contribuente dalla tenta-
zione della evasione da riscossione.
3 In quest’ottica, come vedremo, vanno lette le innovazioni apportate con il
D.L. n. 40/10 e il D.L. n. 78/2011, che hanno previsto limiti sostanziali e garan-
zie procedurali connessi all’utilizzo degli strumenti di garanzia assegnati al-
l’Agente della riscossione, tra cui va evidenziato l’obbligo di invio, per posta or-
dinaria, di due solleciti di pagamento, il secondo dei quali decorsi almeno sei
mesi dal primo, qualora si agisca per crediti tributari inferiori a duemila euro.
Detti solleciti di pagamento, non dovrebbero rappresentare atti impugnabili, in
quanto, non hanno natura di atti amministrativi, ma di atti privatistici equiparabi-
li a quelli con cui un qualsiasi creditore sollecita il pagamento di un credito. Per
questi motivi è previsto l’invio per posta ordinaria.
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Va comunque evidenziato che gli strumenti di garanzia stabiliti
nel DPR n. 602/73 si applicano indistintamente alle riscossioni de-
finitive ed a quelle provvisorie, trascurando il fatto che in
quest’ultimo caso siamo di fronte a titoli esecutivi privi di stabilità.
In ciò risiede il limite della disciplina: l’attivazione in autotutela
amministrativa dei poteri cautelari/esecutivi in sede di riscossione
dovrebbe essere riservata soltanto alle riscossioni basate su titoli
definitivi.
2. L’ipoteca sui beni immobili e il fermo dei beni mobili registrati
I principali strumenti di garanzia della riscossione attivabili in
autotutela dall’Agente della riscossione nei confronti del contribu-
ente4 sono rappresentati indubbiamente dall’iscrizione di ipoteca
sui beni immobili e dall’apposizione del fermo dei beni mobili
registrati5.
4 È dubbia l’applicabilità di tali misure nell’ambito della procedura di ri-
scossione basata sull’ingiunzione fiscale, che riguarda specificamente i tributi
locali. Nel caso in cui i Comuni procedano autonomamente alla riscossione dei
tributi locali, possono utilizzare l’ingiunzione fiscale “rafforzata”, che consente
l’utilizzo delle prerogative stabilite per l’Agente della riscossione; qualora il ser-
vizio di riscossione venga espletato da un terzo allora l’ingiunzione fiscale non
sarebbe assistita dalla prerogative assegnate per la riscossione esattoriale.
Sul punto cfr. Cir. min. Agenzia del territorio 20 maggio 2008, n. 4. In dot-
trina cfr. GUIDARA, Questioni vecchie e nuove in tema di misure cautelari di-
sposte dall’Agente della riscossione, in Boll. trib., 2009, p. 1085, il quale evi-
denzia che l’alternatività delle procedure di riscossione del tributo non deve pre-
giudicare gli interessi sostanziali e processuali coinvolti, pertanto egli ne ipotizza
la loro applicazione
5 I provvedimenti di fermo e ipoteca possono anche ascriversi alla categoria
degli atti “materialmente” amministrativi, in quanto emanati non direttamente
dalla Pubblica Amministrazione, ma da un soggetto esterno “strumentale”, costi-
tuito nella forma di società per azioni. Ciò che rileva, infatti, ai fini del discrimen
tra atti amministrativi e atti privati, non è la natura del soggetto che li emana, ma
la funzione (pubblica o privata) che attraverso tali atti il soggetto intende perse-
guire. Non v’è dubbio che gli atti dell’Agente della riscossione, ed in particolare
i provvedimenti di fermo e ipoteca, siano finalizzati alla tutela di un interesse
pubblico. Per l’affermazione della categoria giuridica degli atti materialmente
amministrativi cfr. Cass., SS.UU., 29 dicembre 1990, n. 12221.

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