La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea 'in un cantuccio d'ombra romita'? Considerazioni sul 'caso Kücükdeveci' e sulla sent. n. 80/2011 della Corte costituzionale

• Autore: Salazar C.
• Pagine: 281-308

281

Carmela Salazar

LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA

“IN UN CANTUCCIO D’OMBRA ROMITA”?

CONSIDERAZIONI SUL “CASO KÜCÜKDEVECI”

E SULLA SENT. N. 80/2011 DELLA CORTE COSTITUZIONALE

SOMMARIO: I. Premessa . - II. La Carta di Nizza-Strasburgo nel Trattato di Lisbona. - III. (Segue) Chi ha

paura dei diritti sociali? Il Protocollo n. 30: la Carta á la car te. - IV. Lo “statuto” dei diritti sociali nel

Trattato di Lisb ona. - V. I diritti sociali e la giurisprudenza più recente della Corte di giustizia sulla

natura di status fondamentale della cittadinanza europea. - VI. La Carta “sottotono”: dalla sentenza

Kücükdeveci della Corte di giustizia... - VII. … alla sent. n. 80/2011 della Corte costituzionale.

I. Premessa

Come si sa, il dibattito scientifico sui meccanismi di tutela dei diritti inviolabili

nello «spazio giuridico europeo» si è concentrato, in prevalenza, sulle implicazioni

derivanti dalla qualità di «fonte interposta» attribuita alla CEDU dal giudice delle leggi

a partire dalle celeberrime sentt. n. 348 e 349/20071.

La discussione sembra invece svolgersi in tono minore, dopo l’exploit di scritti re-

gistratosi a ridosso dell’apparizione della Carta di Nizza, con riferimento all’altra “tri-

angolazione” connessa alla tutela multilevel dei diritti fondamentali, vale a dire quella

tra giudici, Corte costituzionale e Corte di giustizia, in rapporto all’applicazione del

Bill of Rights dell’Unione europea2. Eppure, la necessità di riflettere sulle reciproche

interazioni tra i due cataloghi – e sul “dialogo” tra le Corti che ne sono “custodi” – è

divenuta ancora più stringente dopo che entrambi sono stati a elevati a elementi portan-

ti del sistema di tutela dei diritti fondamentali dall’art. 6 del Trattato sull’Unione euro-

pea firmato a Lisbona. Senza contare che la Carta ha a b origine legato la propria sorte

a quella della CEDU attraverso la “clausola di equivalenza” sancita in una delle sue

“disposizioni orizzontali” (art. 53, c. 3)3.

Nel “nuovo” circuito descritto dalla norma ora citata, la Carta Ue appare finalmen-

te, in quanto avente «lo stesso valore dei trattati», corredata expressis verbis da

un’efficacia giuridica vincolante, come chiarisce la Dichiarazione n. 1 allegata al Trat-

tato. Ma questa importante novità non ha indotto a introdurre, in occasione del-

l’adattamento condotto a Strasburgo nel 2007, ulteriori precisioni per quel che riguarda

l’impatto sugli ordinamenti nazionali: la Carta, come si sa, lascia in ombra l’attuazione

1 Le due sentenze sono consultabili all’indirizzo www.giurcost.org, come tutte quelle della Corte co-

stituzionale citate nel testo.

2 Così, V. SCIARABBA, La tutela dei diritti fondamentali e il giudice italiano, in www.forumcostituzionale.it, 2011.

3 In proposito, va segnalato che la Dichiarazione n. 2 allegata al Trattato di Lisbona positivizza la

formula dottrinale del “dialogo tra le Corti”, in riferimento a quello (definito «regolare») intessuto tra la

Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la precisazione che «tale

dialogo potrà essere rafforzato» non appena l’Unione europea avrà aderito alla Convenzione». A suggello di

tale spirito cooperativo, nel gennaio 2011, i due presidenti hanno rilasciato un comunicato congiunto, nel

quale – oltre alla conferma della collaborazione tra i due organi – si prefigura, con riferimento alla futura

adesione alla CEDU, una distinzione tra azioni dirette (ricorsi individuali contro misure adottate dal-

l’Unione) e azioni indirette (ricorsi contro atti degli Stati dell’Unione nell’ applicazione e attuazione del

diritto europeo): in proposito, v. E. MALFATTI - S. PANIZZA - R. ROMBOLI, Giustizia costituzionale, Torino,

2011, 359 s.; M.E. GENNUSA-S. NINATTI, Il comunicato congiunto dei Presidenti Costa e Skouris. La diffi-

cile rotta verso una tutela integrata dei diritti , in Quad. cost., 2/20011, 469 ss.

282

in via legislativa dei diritti da essa contemplati, per assegnare un ruolo centrale alla

tutela giurisdizionale degli stessi4, in particolare nelle già ricordate «clausole orizzonta-

li» contenenti regole sull’interpretazione, destinate per ciò solo a non passare inosser-

vate in un ordinamento, come quello europeo, ove non si rintracciano metanorme para-

gonabili all’art. 12 delle preleggi, all’art. 1362 del codice civile o all’art. 31 della C on-

venzione di Vienna sul diritto dei Trattati5. Ma né il testo originario della Carta né

quello attuale prescrivono in modo chiaro alle magistrature nazionali come comportarsi

nel caso di aperto contrasto tra le norme interne e i diritti inclusi nel catalogo. Più che

di una dimenticanza degli estensori, deve ritenersi che si tratti di una scelta consapevo-

le, giustificata dall’esistenza di rilevanti differenze tra i sistemi giudiziari degli Stati e,

forse, anche dall’intento di non precludere nessuno tra i possibili sviluppi che, a partire

dal testo, si sarebbero potuti delineare nel «diritto vivente»6.

Nemmeno gli orientamenti giurisprudenziali sin qui prodottosi, a livello europeo

come, in Italia, a livello nazionale, hanno elaborato ricostruzioni specificamente volte a

precisare le conseguenze della “nuova” efficacia della Carta ed a definire nel dettaglio i

compiti delle magistrature nazionali nel caso che la legislazione interna entri in rotta di

collisione con i diritti sanciti nel catalogo europeo. Sempre per quanto riguarda il no-

stro Paese, ad esempio, non è ancora definitivamente chiaro se, in forza della copertura

offerta dall’art. 11 Cost. e in ossequio alla equiparazione del Bill of Rights ai Trattati, i

giudici nazionali possano procedere alla immediata disapplicazione (o, come ha preci-

sato la Corte costituzionale nella sent. n. 170/1984, non applicazione) delle leggi inter-

ne che appiano in contrasto insanabile – non ricomponibile, cioè, attraverso l’interpre-

tazione adeguatrice – con le norme della Carta dotate di diretta applicabilità e/o di ef-

fetto diretto7. Inoltre, anche qualora si dovesse intendere che lo cose stanno così, biso-

gnerebbe comprendere se i giudici possano agire motu proprio ovvero se debbano, vol-

ta per volta, rivolgersi preventivamente alla Corte di Giustizia mediante lo strumento

del rinvio8.

4 In tal senso, v. P. CARETTI, La tutela dei dir itti fondamentali nella pr ospettiva della Costituzione eu-

ropea, in AA.VV., La tu tela multilivello dei diritti. Punti di cr isi, problemi aper ti e momenti di stabilizza-

zione, a cura di P. BILANCIA - E. DE MARCO, Milano, 2004, 75.

5 Di recente, lo ricorda G. MARTINICO, L’integrazione s ilente. La funzione interpretativa della Corte

di giustizia e il diritto costituzionale europeo, Napoli, 2009, 52.

6 In tal senso, v. F. P IZZOLATO, Il sistema di protezione sociale nel pr ocesso di integrazione europea ,

Milano, 2002, 169.

7 Quest’ultimo, come è noto, è riconosciuto dalla Corte europea anche alle norme dei Trattati che si

rivolgono agli Stati e non ai singoli, purché si tratti di formule sufficientemente chiare e precise e s empre

che la loro applicazione non richieda l’emanazione di ulteriori atti europei e nazionali: per tutti, v. G. TE-

SAURO, Diritto comunitar io, Padova, 2008, 172 ss. Si pensi, a tal proposito, alla proclamazione della invio-

labilità della dignità umana posta in apertura del catalogo di Nizza-Strasburgo, dalla quale sembra desu-

mersi non tanto una situazione soggettiva, quanto «un principio oggettivo, direttamente espressivo di un

valore supremo»: E. GIANFRANCESCO , Incroci per icolosi: CEDU, Cart a dei diritti fondamentali e Costitu-

zione italiana tra Corte costituzionale, Corte di Giustizia e Cor te di Strasburgo , in AA.VV., Corti costitu-

zionali e Corti europee dopo il Trat tato di Lisbona, a c ura di M. PEDRAZZA GORLERO, Napoli, 2010, 161;

G. ALPA, Dignità personale e diritti fondamentali, in AA.VV., Scritti in onore di F ranco Modugno, I, Napoli,

2011, 46 ss.

8 Nel nostro Paese, la disapplicazione immediata da parte di un giudice di una norma interna in urto

con la Carta è stata già praticata quando quest’ultima aveva da poco visto la luce: cfr. l’ord. 11 aprile 2002

della Corte di appello di Roma, su cui v. R. CALVANO, La Corte di Appello di Roma a pplica la Ca rta dei

diritti Ue. Diritto pretor io o jus c ommune europeo?, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2002. Per

un quadro generale sulla tematica e per la messa a fuoco della non sempre n etta individuazione del confine

tra la disapplicazione giudiziale della legge e l’“adeguamento” della stessa derivante dall’interpretazione

conforme – argomento amplissimo, in questa sede neppure sfiorabile – tra gli scritti più recenti v. per tutti,

G. SORRENTI, L’interpreta zione conforme a Costituzione, Milano 2006 (v., inoltre, della stessa A., le ulte-

riori precisazioni che sono ne La Costituzione “sottintesa”, in AA.VV., Corte costituzionale, giudici comuni

e interpreta zioni adeguatrici, Milano, 2010, 3 ss.); A. RAUTI, Interpr etazione a deguatrice e ragione-