Capitolo quinto. Leggi di riforma della P.A. in Italia

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@1. Semplificazione e trasparenza

Perché possano attuarsi politiche di e-government, come abbiamo già osservato, è indispensabile avere un assetto normativo in grado di rispondere alle nuove esigenze emergenti sia dal mondo delle pubbliche amministrazioni che dai cittadini, dalle imprese e dalle loro associazioni di rappresentanza.

In Italia l'opera di codificazione è stata intensa e qualificata e ha affrontato il quadro delle riforme dell'organizzazione degli uffici pubblici, introducendo quegli elementi di semplificazione e trasparenza amministrativa che sono alla base di qualsiasi proposta strategica orientata all'avvento dell'amministrazione digitale.

Qualche volta queste norme appaiono disperse all'interno di leggi non specifiche, assumono la forma di indirizzi espressi in regolamenti, piuttosto che, in modo cogente, in specifici articoli di legge, quasi a manifestare una sorta di cautela del legislatore nell'affrontare il tema spinoso della sburocratizzazione della P.A.

L'azione normativa, tuttavia, ha potuto giovarsi dell'autorevole supporto dell'Unione europea che, negli anni, come abbiamo visto, ha svolto un'opera costante di orientamento e indirizzo nei confronti degli stati, così da costringerli, in qualche modo, a dotarsi di una legislazione adeguata a sostenere lo sviluppo della società dell'informazione e della conoscenza e l'avvento dell'amministrazione elettronica.

Si è quindi avvertito come ormai improcrastinabile un intervento che avesse il carattere dell'organicità e che desse vigore (sic!) a norme emanate, ma di fatto inapplicate.

In tal modo si è giunti all'emanazione del Testo Unico sulla documentazione amministrativa, atto necessario per qualificare ulteriormente gli interventi normativi di settore.

Si ricordano qui gli atti normativi di maggior rilievo che hanno segnato la storia dell'innovazione nel nostro paese.

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Legge 8 giugno 1990, n. 142	Ordinamento delle autonomie
Legge 7 agosto 1990, n. 241	Nuove norme in materia procedimento; amministrativo e di diritto di accesso ai; documenti amministrativi
Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29	Razionalizzazione dell'organizzazione; delle amministrazioni pubbliche
Legge 31 dicembre 1996, n. 675	Tutela delle persone e di altri soggetti; rispetto al trattamento dei dati personali
Legge 15 marzo 1997, n. 59	Delega al Governo per il conferimento di; funzioni e compiti alle regioni e agli enti; funzioni e compiti alle regioni e agli enti; locali (verificare) per la riforma della P.A.; e la semplificazione amministrativa
Legge 15 marzo 1997, n. 127	Misure per lo snellimento dell'attività; amministrativa e dei procedimenti di; decisione e controllo
Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80	Nuove disposizioni in materia di; organizzazione e di rapporti di lavoro; nelle amministrazioni pubbliche
Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286	Riordino e potenziamento dei meccanismi; e strumenti di monitoraggio e valutazione; dei costi, dei rendimenti e dei risultati; dell'attività svolta dalle amministrazioni; pubbliche
Legge 7 giugno 2000, n. 150	Disciplina delle attività di informazione e; di comunicazione delle pubbliche; amministrazioni
Decreto del Presidente del Consiglio dei; Ministri 23 giugno 2000	Piano di azione e-Government 2000 (V.; Appendice, All. 3)
Decreto del Presidente della Repubblica; 28 dicembre 2000, n. 445	Testo unico delle disposizioni legislative e; regolamentari in materia di documentazione; amministrativa
Decreto legislativo del 28 febbraio 2005, n. 42	Istituzione del sistema pubblico di; connettività e della rete internazionale; della pubblica amministrazione, a norma; dell'art. 10, della L. 29 luglio 2003, n.; 229 (v. Appendice, All. 2)
Decreto legislativo del 7 marzo 2005, n. 82	Codice dell'Amministrazione Digitale

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Semplificazione e informatizzazione, queste le parole chiave da associare al cammino intrapreso a cui possiamo aggiungerne altre due, ossia condivisione e cooperazione.

Parliamo di semplificazione in quanto lo scopo di tutto l'apparato normativo che è stato predisposto è quello di rendere più semplici gli adempimenti burocratici derivanti dall'applicazione delle disposizioni sulla documentazione amministrativa (accertamento d'ufficio, esibizione del documento di riconoscimento, dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà).

Informatizzazione in quanto l'uso delle nuove tecnologie produrrà un cambiamento radicale non solo nella gestione dei documenti amministrativi (protocollo informatico) ma anche nella fase della loro predisposizione (documento elettronico) e della loro trasmissione e validazione (flussi documentali e firma digitale).

Infine condivisione e scambio elettronico di informazioni e risorse, oltreché cooperazione applicativa, nella gestione dei flussi documentali fra uffici, in virtù del fatto che ormai, in base alla nuova normativa, il cittadino ha diritto di avere un unico ufficio come interlocutore nella P.A.

Le disposizioni in vigore riguardanti l'informatizzazione nel settore della documentazione amministrativa rivestono particolare importanza, a partire dalla definizione di documento informatico, fino alla firma digitale, proseguendo con il tema della gestione dei documenti informatici, la loro trasmissione, la creazione di registri informatici, nonché l'accesso ai documenti da parte delle P.A. e degli stessi cittadini.

Ci troviamo in presenza di un insieme di norme che tracciano un panorama di estremo interesse, in cui viene a definirsi, in primo luogo, una figura di cittadino con nuovi diritti (diritto di accesso alla documentazione, alla trasparenza degli atti, a tempi certi di erogazione dei servizi, ecc.) e, in secondo luogo, una P.A. non più autoreferenziale, ma agile, decentrabile - grazie alla rete, che dà la possibilità di attivare flussi informativi tra amministrazioni - aperta e disponibile ai bisogni del cittadino.

Questo percorso si basa su norme tanto innovative quanto difficili da applicare, in un contesto che vede la P.A. italiana ancora con lo sguardo rivolto al passato piuttosto che verso il futuro. Un futuro che (con buona pace dei vecchi funzionari pubblici) avanza inesorabilmente e appare ricco di prospettive, a partire da un'auspicata maggiore efficienza, deri-Page 102vante da questa nuova filosofia (che si ritrova in tutte le norme cui il Testo Unico fa riferimento) della condivisione di informazioni e di risorse e dell'utilizzo convinto delle nuove tecnologie in tutte le funzioni nelle quali è previsto il loro impiego.

Ancora utopia? Non necessariamente, in quanto il cammino avviato ormai è senza ritorno e l'unica variabile è rappresentata dai tempi di realizzazione, che possono essere brevi, con vantaggio per tutta la comunità, o inutilmente lunghi, con il rischio di avere, in prospettiva, un maggiore dispendio di risorse e un aggravio del gap culturale e tecnologico con gli altri paesi europei.

I primi interventi normativi volti a disciplinare in modo compiuto la materia della semplificazione amministrativa si avviano con la circolare Funzione pubblica 20 dicembre 1988, n. 2779, con la quale si sottrae all'oblio la legge n. 15/68 (legge, del tutto disattesa, che aveva già introdotto l'autocertificazione con le dichiarazioni sostitutive esenti da bollo) e si invitano le amministrazioni ad applicare la legge (sic!).

Il vero punto di svolta, tuttavia, rispetto all'autocertificazione e agli altri strumenti di semplificazione della documentazione amministrativa, è rappresentato dall'emanazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, che non solo ha richiamato espressamente diversi profili rilevanti dell'autocertificazione e ha rafforzato (all'art. 18) le possibilità del ricorso all'accertamento d'ufficio, ma soprattutto ha provveduto a disegnare complessivamente l'attività amministrativa secondo un modello improntato alla semplicità e alla partecipazione dei cittadini. A seguire sono intervenute le legge 15 maggio 1997, n. 127 e la legge 16 giugno 1998, n. 191 che hanno abolito l'obbligo di autentica della sottoscrizione di tutte le dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà presentate contestualmente all'istanza e hanno consentito l'invio di tali dichiarazioni per posta o tramite altra persona¹.

Per quanto riguarda l'introduzione del «documento elettronico», che rappresenta l'altro passaggio significativo per l'affermazione del nuovo modello di pubblica amministrazione, possiamo fare riferimento allaPage 103 stessa legge n. 241/90, dove la nozione di documento amministrativo comprende, oltre ai documenti fotocinematografici, anche ipotesi di documenti informatici, quali le «rappresentazioni elettromagnetiche». In seguito, con l'art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59 si prevede che «gli atti e i documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nella medesima forma, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici sono validi e rilevanti a tutti i fini di legge»².

Successivamente nel Testo Unico sulla documentazione si è proceduto a una vera e propria definizione della nozione di documento informatico e a una riconferma della validità di questo documento. Nella lettera b) dell'art. 1 del citato Testo Unico il documento informatico è descritto come «la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti». Nell'art. 8, comma 1, si dice che «il documento informatico da chiunque formato, la registrazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, se conformi alle disposizioni del presente Testo Unico».

Il percorso della semplificazione e dell'informatizzazione prosegue con l'affermazione della validità della firma elettronica che sta alla base di un sistema complesso che comprende: il protocollo informatizzato della P.A., l'archiviazione ottica...