Capitolo ottavo. Informatica e attività legislativa

Autore:Pietro Mercatali
Pagine:293-328
RIEPILOGO

1. Le tecniche per la produzione legislativa - 1.1. La legimatica - 1.2. Le tecniche legislative - 1.3. La legistica - 1.4. I rapporti tra legistica e legimatica - 2. Ipotesi di sistema informativo per l'attività legislativa - 2.1. L'accesso alle informazioni - 2.2. La produzione legislativa - 2.2.1. La videoscrittura - 2.2.2. Il superamento del supporto cartaceo - 2.2.3. La conoscenza e i codici ... (visualizza il riepilogo completo)

 
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@1. Le tecniche per la produzione legislativa

In Italia la produzione normativa sembra mantenersi caotica e nell'insieme poco controllabile. Si sono felicemente attuati alcuni interventi di razionalizzazione e coordinamento, ma non si può ignorare che il sistema legislativo è sempre più policentrico. Si accentua una frammentazione localistica ed una dispersione sovranazionale della produzione legislativa grazie ad una lenta trasformazione della mappa istituzionale, sempre più innervata e ramificata. Le fonti di produzione normativa statale si sono ulteriormente diversificate; si pensi, ad esempio, alla potestà normativa attribuita ad alcune delle nuove Autorità di garanzia e coordinamento1.

Forti spinte localistiche fanno pensare al rafforzamento del potere legislativo regionale: ne è una conferma la proposta di modifica del testo costituzionale della Commissione bicamerale. Si espande anche l'attività micronormativa degli enti locali minori.

Da ultimo, non certo per importanza, il rafforzamento dell'unione politica europea sta rapidamente mutando lo scenario delle fonti di produzionePage 294 legislativa. Oggi gran parte della nuova legislazione è di derivazione comunitaria. C'è chi prevede che il Parlamento italiano diverrà un nodo della rete tra i Parlamenti europei che, riproducendo la configurazione dei networks telematici, consentirà la diffusione e la ricezione della produzione normativa di tutti gli altri parlamenti, dando efficacia sovranazionale alle norme nazionali e validità nazionale a quelle comunitarie.

Dice Manzella: "... il Parlamento (italiano) sarà uno dei Parlamenti nazionali della Comunità che farà rete e sistema con il Parlamento europeo. Secondo il disegno saldato nella Conferenza di Roma (30/11/90) vi sarà un reciproco prestito di poteri. Il Parlamento europeo cercherà, attraverso i parlamenti nazionali, di far presa nella fase ascendente della politica comunitaria. I Parlamenti nazionali tenteranno, attraverso il Parlamento europeo di controllare ed influenzare le decisioni e le autorità sovranazionali presenti e prossime. Questo transfert reciproco di poteri parlamentari sarà una straordinaria prova di interconnessioni tra ordinamenti giuridici diversi. La 'sovranità' perduta a Roma dovrà essere pazientemente ricomposta a Strasburgo e quella del Parlamento europeo puntellata invece nelle varie capitali nazionali"2.

@@1.1. La legimatica

Le attuali potenzialità dell'informatica non sono ancora sufficientemente sfruttate per mettere ordine nel caos normativo. Tali possibilità erano quasi del tutto sconosciute alle prime ricerche e applicazioni d'informatica legislativa3, orientate, soprattutto alla creazione di sistemi di documentazione automatica. Oggi si possono progettare e realizzare strumenti di supporto alla produzione normativa integrati con i sistemi di archiviazione e reperimento. Si è così aperto un nuovo campo di ricerca e applicazione. Per designare questo settore dell'informatica giuridica è ormai affermato il termine "legimatica", che tende a sostituire il sintagma Informatica legislativa4.

La legimatica si occupa della modellizzazione del ragionamento e delle procedure relative alla produzione legislativa, perciò della redazione dei testiPage 295 legislativi, dell'attività politico-decisionale, dell'analisi di fattibilità, della verifica d'efficacia e così via. Si rifà alla teoria normativa del diritto, utilizza metodologie logiche, linguistiche e pragmatiche (in particolare le tecniche legislative) per l'analisi dei testi normativi. Ha per scopo l'informatizzazione del processo di produzione normativa. Si propone di offrire conoscenze e strumenti informatici alle assemblee legislative e più in generale a tutti i produttori di norme. In sintesi, la legimatica si pone come obiettivo di informatizzare le conoscenze elaborate dalle tecniche legislative.

@@1.2. Le tecniche legislative

Oggi le leggi si presentano come un prodotto industriale. "Esse sono quindi fabbricate secondo regole diverse da quelle del passato ... Il prodotto legge deriva dalla fabbrica delle leggi e si tratta di un prodotto più complesso ed articolato delle leggi antiche ... Le partizioni della legge in disposizioni e norme, i difetti delle leggi, i rapporti delle leggi con la politica, la tecnica legislativa di formazione delle leggi presentano, tutti, aspetti nuovi e diversi"5.

La fabbrica delle leggi evocata da Vittorio Italia distoglie la percezione del procedimento di formazione della legge dal vecchio ambito della sacralità oracolare (la legge sgorga dalle fonti del potere) e la orienta ad un nuovo scenario che richiama il processo di produzione industriale. Definire il vecchio approccio sacralità oracolare è forse eccessivo, ma parlare del nuovo come processo di produzione industriale vuol dire offrire una visione sconcertante6, non solo della realtà, ma anche delle possibili evoluzioni del processo di formazione delle leggi. Tuttavia negli studi di diritto costituzionale emergono metodologie e concetti, mutuati dal moderno processo produtti-Page 296vo industriale, si usano termini e sintagmi come tecnica, ingegneria, fasi di processo, produttività, manutenzione7.

In questo passaggio, ancora solo annunciato, dall'elaborazione curiale all'organizzazione industriale, anzi postindustriale8, del fare leggi, le tecniche legislative assumono una sempre crescente importanza. Per poterle maneggiare senza timore bisogna però aver chiaro che con risposte tecniche si risolvono problemi tecnici e non certo quelli politici e istituzionali.

Si può definire "tecnica" l'esplicitazione di regole e criteri ricorrenti e generalizzabili nel far qualcosa (si può quindi insegnare) e l'arte come quel tanto di novità sorprendente e appropriata che qualcuno, in riferimento ad un esemplare specifico immette nella tecnica acquisita, generando un prodotto simile a tanti altri per gli aspetti tecnici, ma unico per l'arte che manifesta9.

Nel processo di formazione della legge esistono attività volte a recepire le esigenze di modifica ed aggiornamento delle regole e a tradurle in proposte in grado di stimolare e coagulare il consenso più ampio possibile. Tali attività rientrano a pieno titolo tra quelle considerate eminentemente politiche; proprio per la loro natura è difficile pensare di tradurle in modelli sistematici e ripetibili ed affidarle a tecnici.

Si può poi parlare di attività volte a formulare le proposte in norme e disposizioni organizzate in modo tale da poter essere approvate ed attuate. In questo ambito la dottrina ha già individuato strumenti d'intervento tecnico che vanno, appunto, sotto il nome di "tecniche legislative".

Tradizionalmente si suddividono in quattro settori.

Attività procedurali

Ricomprendono "l'analisi delle procedure, a partire dal primo impulso esteriorizzato (quale esso sia) fino all'ultimo evento che precede l'immissione dell'atto nel sistema legislativo". Sia il Parlamento, sia molte assemblee regionali dispongono di sistemi informatici che offrono in ogni momento lePage 297 informazioni relative all'iter di approvazione dei progetti di legge. Esistono strumenti informatici per la gestione dell'ordine del giorno e per la resocontazione dei lavori in aula (molto conosciuto e diffuso è, ad esempio, il sistema di stenografia computerizzata MICHELA), sono ormai ben conosciuti i sistemi di votazione elettronica. Si può citare ad esempio la procedura "Aula" del Consiglio regionale del Piemonte che memorizza tutte le fasi dell'iter dei progetti di legge, delibere, interpellanze, mozioni, ordini del giorno e consente ai consiglieri e ai funzionari, tramite la consultazione di un archivio da PC, di avere costantemente il quadro aggiornato dei lavori dell'Assemblea legislativa regionale10.

Attività di redazione del testo legislativo o legistica

Riguardano "la traduzione delle intenzioni del legislatore in un testo scritto ufficiale", si occupano cioè della scrittura ed articolazione di un testo normativo secondo regole prestabilite al fine di renderlo tecnicamente e formalmente corretto. Questo ambito va sotto il nome di legistica11 ed è certamente quello dove si è già sviluppato il complesso più ampio e organico di procedure, regole e strumenti tecnici.

Attività di analisi di fattibilità dell'atto legislativo

L'analisi di fattibilità ricomprende le attività utili a valutare l'idoneità e l'adeguatezza di una proposta di legge già formulata a raggiungere gli obiettivi perseguiti e i risultati sperati.

Attività di verifica dell'efficacia dell'atto legislativo (o controllo di gestione)

La verifica dell'efficacia è intesa come analisi ex-post di una legge, cioè la valutazione degli effetti prodotti dalla sua applicazione sia nella realtà regolata, sia nel sistema normativo. Si è appena evidenziato come il processo cognitivo alla base di questa tecnica non si differenzia da quello seguito per l'analisi di fattibilità. In questo ambito però il processo di valutazione non è più simulativo, ma si basa esclusivamente su dati reali. Diventa quindi elemento essenziale la rilevazione delle informazioni circa il tipo di risultati e diPage 298 conseguenze ottenuti con l'applicazione della legge. Il monitoraggio dei dati può riguardare, ad esempio, la qualità e quantità di contenzioso giudiziario scaturito dall'applicazione di alcune disposizioni. Una tale rilevazione è fattibile se si dispone di basi di dati giurisprudenziali interrogabili con sistemi d'Information Retrieval.

@@1.3. La legistica

In Italia la tecnica di redazione del testo normativo o legistica ha prodotto, a partire dagli anni Ottanta, un ampio lavoro di recupero, razionalizzazione ed omologazione di regole e modelli. Si può dire che, proprio in virtù di tale sistemazione metodologica e normativa la legistica è stata la prima tecnica legislativa a servirsi e a trarre benefici dall'informatica, che è supporto idoneo a gestire regole e modelli rigorosamente e sistematicamente definiti e omogenei. In anni...

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