Capitolo nono. Informatica e Pubblica Amministrazione: quadro normativo e istituzionale

• Autore: Isabella D'Elia
• Pagine: 329-364

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@1. La Pubblica Amministrazione e la cultura giuridica nella società dell'informazione

L'importanza del processo d'informatizzazione dell'amministrazione pubblica è data dal ruolo centrale e determinante che la stessa svolge in ogni società moderna e democratica in ordine allo sviluppo sociale ed economico, all'esercizio concreto dei diritti dei cittadini, alla garanzia della libertà dei rapporti sociali e della stessa indipendenza nazionale.

Questa prospettiva, indicata già sul finire degli anni Settanta dagli osservatori più avveduti¹, è oggi amplificata dalla rivoluzione dello scenario tecnologico e dal conseguente processo di globalizzazione economica, caratterizzato dall'intensificazione dei flussi di beni, servizi, capitali e informazioni e dalla crescente interdipendenza degli Stati.

Nella più stringente necessità di armonizzare competitività, coesione sociale e libertà politica, e nell'emergere di nuovi interrogativi e problemi - d'ordine politico, giuridico ed etico - attinenti alla sfera dei diritti della personalità ePage 330 della proprietà, della partecipazione e della comunicazione democratica, la Pubblica Amministrazione è chiamata oggi a svolgere una funzione ancora più cruciale, sia all'interno dei singoli Paesi che in relazione agli altri Stati: per dare orientamento, qualificazione e sostegno ai vari settori economici e professionali della società, per proporre modelli equilibrati di organizzazione sociale e per assicurare il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, laddove sembrano messi a rischio dall'impiego delle nuove tecnologie.

È per questo che, nell'evidenziare l'enorme portata delle nuove tecnologie, tutti i programmi dei Paesi tecnologicamente più avanzati, d'oltreoceano ed europei, i summit e le conferenze dei più vari organismi internazionalidall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) all'Organizzazione mondiale per il commercio (WTO) e all'Organizzazione internazionale di standardizzazione (ISO) - sottolineano il ruolo decisivo affidato ai poteri pubblici e, in particolare, alla Pubblica Amministrazione: funzioni normative, di promozione e realizzazione di progetti in aree ritenute prioritarie, di standardizzazione tecnologica, di riorganizzazione amministrativa, nonché di normalizzazione e standardizzazione documentaria e procedimentale.

Le pubbliche amministrazioni infatti si configurano sempre più come perno e motore d'un nuovo sviluppo sociale, equo ed equilibrato, anche se esse si confermano in generale come un punto talvolta drammatico di debolezza degli Stati; e la loro riforma si pone pertanto come uno dei problemi di fondo delle società complesse. Vanno in tal senso anche le indicazioni dei più qualificati organismi di governo mondiale dell'economia, secondo cui le amministrazioni pubbliche sono oggi obbligate a rinnovarsi e rafforzarsi, conformandosi a precisi e più elevati standard di funzionalità, efficienza e rispetto della legalità, soprattutto attraverso misure di trasparenza e pubblicità. Sotto entrambi i profili sottolineati, le amministrazioni pubbliche (quali che siano le loro funzioni e natura giuridica) si pongono perciò come utenti strategici delle nuove tecnologie dell'informazione, in Italia come dappertutto nel mondo.

Se da una parte esse sono pressate da una serie di gravi problemi strutturali e funzionali - dalle imperfezioni del sistema di governo, con la conseguente incompiutezza della democrazia, al fisco e all'evasione fiscale; dal debito pubblico, con le sue conseguenti manifestazioni, alla crisi della giustizia e dello Stato sociale; senza dimenticare il Mezzogiorno e il mercato del lavoro, le infrastrutture, la carenza di cultura della legalità e della concorrenza e altro ancora -, d'altronde sono chiamate ad operare in un contesto diPage 331 crescente integrazione normativa e amministrativa con gli altri Paesi europei, di cooperazione internazionale e di armonizzazione mondiale delle regole sia giuridiche che etiche². Le amministrazioni pubbliche non possono quindi più prescindere da un impiego corretto di queste tecnologie in tutte le loro attività, di conoscenza, d'informazione e di decisione.

Come l'esperienza ha dimostrato, l'informatizzazione dell'amministrazione pubblica richiede una conoscenza estesa e affidabile del fenomeno, una matura prospettiva politica e istituzionale e strumenti di governo appropriati. Ha bisogno, inoltre, della partecipazione attiva e creativa di quanti operano a vario titolo presso l'amministrazione e di una sensibilità diffusa tra i cittadini verso i problemi del suo funzionamento. Di più, essa presuppone una forte tensione morale verso gli obiettivi sostanziali che con l'impiego delle nuove tecnologie s'intendono meglio perseguire. Diversamente - ne siamo avvertiti da tempo - la diffusione di queste tecnologie è destinata a produrre effetti perversi sull'amministrazione, rischia di diventare un ulteriore suo male endemico, allontanando indefinitamente la trasformazione complessiva del sistema amministrativo e la realizzazione d'una più compiuta democrazia.

L'estesa necessità d'innovazione normativa e di elaborazione interpretativa esistente in materia chiama, d'altronde, fortemente in causa la cultura giuridica nel suo complesso, e ne sollecita uno specifico rinnovamento e rafforzamento. Essa si trova oggi, in Italia più che altrove, in una situazione di frammentarietà e di debolezza³, che nel settore di nostro interesse è resa ancora più grave da alcuni fattori concomitanti: da una parte, il naturale disorientamento dei giuristi di fronte a fenomeni globali che, per loro stessa natura, comportano un profondo mutamento - quando non uno scardinamen-Page 332to - di nozioni, confini e approcci disciplinari consolidati; dall'altra, la rilevanza degli interessi economici in giuoco, che tende a condizionare e a negoziare la disciplina dei molteplici aspetti della materia, senza filtrarvi quei valori costituzionali e sociali di cui tradizionalmente la cultura giuridica s'è fatta promotrice.

Nel superamento di questi limiti, non è ininfluente l'apporto che anche nel nostro Paese gli studiosi e gli operatori del diritto possono dare per promuovere anche in via applicativa una disciplina organica, equilibrata ed efficace dei nuovi soggetti, beni e servizi oggetto di tutela; adeguata a stimolare lo sviluppo del settore, soddisfacendo le attese di semplificazione e chiarezza delle regole e nel contempo a garantire la continua attualizzazione dei diritti e delle libertà fondamentali, quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri dell'Unione Europea.

In presenza di un panorama tecnologico e normativo radicalmente mutato, appaiono oggi del tutto inadeguati gli approcci settoriali via via seguiti nell'affrontare questa materia. S'impone ormai una visione d'insieme dei vari problemi ad essa attinenti e delle loro reciproche relazioni, in un processo continuo di confronto e di osmosi tra la Pubblica Amministrazione e strati sempre più ampi della società: dalla tutela della privacy al problema della sicurezza (dei dati e delle informazioni, degli archivi, dei sistemi informatici e delle reti di telecomunicazioni); dalla proprietà intellettuale dei dati e delle informazioni in circolazione al commercio elettronico; dai documenti elettronici alla fiscalità per l'acquisizione di beni e servizi informatici e telematici e all'integrazione tra computer e televisione.

@2. L'Unione Europea: quadro normativo per l'innovazione tecnologica

Pur essendo stata ben presto consapevole dell'importanza che l'informatica riveste per tutti gli aspetti della società moderna, la Comunità Europea ha mancato a lungo di un'azione politica tempestiva ed incisiva. Ciò per una serie di motivi che si possono così riassumere: inefficacia della sua strategia, tutta incentrata sull'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci e alla libera prestazione dei servizi e perseguita attraverso misure indirette e laboriose (quali il richiamo degli Stati membri all'adozione di misure amministrative e l'attività della Corte di Giustizia, strumenti rivelatisi entrambi inadeguati alle dimensioni del mercato e al dinamismo del settore); rigidità e carenze dei programmi degli Stati membri; e difficoltà opera-Page 333tive legate alle sue stesse crisi interne (crisi istituzionali e crisi ideologiche, riguardanti sia visioni generali intereuropee che modelli di politica economico-industriale). Nonostante i suoi pur crescenti e disparati interventi in materia (studi e documenti, piani pluriennali e progetti di ricerca strategica), essa ha stentato perciò a lungo a conseguire risultati apprezzabili in questo settore.

L'avvio di una politica per le telecomunicazioni

Solo nel 1987, colla pubblicazione del Libro verde sullo sviluppo del Mercato Comune per i servizi e le apparecchiature di telecomunicazioni, la Comunità ha avviato una vera e propria politica delle telecomunicazioni fondata sui principi del Trattato; e l'ha poi perseguita concretamente mediante l'emanazione di direttive, raccomandazioni, pareri e comunicazioni, volte a conseguire la piena liberalizzazione del mercato delle strutture e dei servizi.

Tra queste, di particolare rilievo sono: la Direttiva 88/301/CE, sulla concorrenza nel mercato dei terminali di telecomunicazioni; la Direttiva 90/387/CE, sull'istituzione del mercato interno per i servizi di telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una rete aperta di telecomunicazioni (ONP - Open Network Provision); la Direttiva 90/388/CE, sulla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazione (poi modificate e integrate dalla Direttiva 92/44/CE); e la Direttiva 93/38/CE, in materia di appalti nei cosiddetti settori speciali (fra cui rientra a pieno titolo quello delle telecomunicazioni).

Parallelamente, l'evoluzione delle nuove tecnologie dell'informazione e la natura sempre più complessa dei progetti di comunicazione sociale...