Ancora sui contributi di bonifica: le problematiche processuali

• Autore: Roberto Viganò
• Pagine: 13-16

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È, con qualche rimaneggiamento, il testo della Relazione presentata al Convegno sui contributi di bonifica svoltosi il 3 dicembre 1999, a Padova a cura della Libera associazione forense.

1. - Il tema della natura giuridica della contribuzione ai consorzi di bonifica e a proposito della quale sono sorte - anche in tempi recenti - interessanti discussioni nella dottrina ¹, originate dalle numerose controversie sulle quali sono intervenute spesso contrastanti prese di posizione da parte della giurisprudenza, civile e amministrativa, di legittimità e di merito, e persino della Corte costituzionale, ha assunto i connotati di un argomento per così dire à la page, anche se esso è permeato di un sapore di tempi antichi.

   Scriveva infatti duecentocinquantanni or sono, o giù di lì, un grande studioso ², a proposito della lunghezza delle liti e delle conseguenze da questa provocate, di come «non si può dire quante invenzioni, remore e sotterfugi abbia trovato e metta tutto dì in pratica questa scienza che è destinata per ministrare o far ministrare la giustizia, affinché questa o non si faccia mai o si faccia il più tardi che si può ...Allorché avrà taluno dato principio agli atti giudiziari in un tribunale e avrà dato il corso di varie citazioni ed istanze, senza che l'avversario risponda, voi crederete che questo si dia per vinto, né vi manchi altro che la sentenza del giudice. Ma eccoti scappar fuori lo stesso avversario coll'eccezione dell'incompetenza del giudice e lo sfortunato attore, che aveva fallato la via, verrà costretto a tornar da capo per un'altra. Andava verso levante, gli converrà voltarsi a ponente. Anzi può essere privilegiato rispondere a varie istanze e poi, prima del conclusum in causa, con isfoderare il suo privilegio, burlarsi di tutte quelle e di tutti quegli atti colla declinatoria del foro». Parole emblematiche, profetiche, attuali ancor oggi dopo così tanto tempo. Ma parole ancor più desolatamente aderenti agli argomenti che mi accingo a trattare.

2. - Chiunque si occupasse di mettere in chiaro, magari con finalità esclusivamente legate ad esigenze defensionali, prima ancora che teoriche, gli apsrtti processuali di un tema così complesso quale quello in discussione dovrebbe darsi carico principalmente di due questioni. La prima: la controversia che si affronta dovrà essere posta all'attenzione del giudice ordinario, del giudice amministrativo, o infine del giudice tributario? La seconda: vertendosi in ipotesi di controversia che sia di cognizione del giudice ordinario civile, essa da quale giudice in concreto dovrebbe essere trattata?

   Con il che, chi non fosse digiuno di problematiche processuali immediatamente comprenderebbe che le questioni sono di due ordini di grandezza: quelle attinenti alla giurisdizione, e quelle che riguardano la competenza.

   Le questioni di giurisdizione, in un'ottica tradizionale, riguardano la natura delle pretese fatte valere nel processo: se, in generale, la materia attiene ai diritti soggettivi, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario; se invece si tratta di questione in cui sono in gioco degli interessi legittimi, la giurisdizione è dei tribunali amministrativi. Tuttavia, la bipartizione non è così netta, perché sono contemplate ipotesi in cui, pur in presenza di diritti soggettivi, la giurisdizione è dei tribunali amministrativi ³ (e si richiama allora la giurisdizione esclusiva, propria di alcune materie), ed altre in cui il giudice ordinario può conoscere dell'atto amministrativo incidenter tantum ai fini della disapplicazione di esso ⁴. Per di più, tutta la materia è, oggi, in discussione, grazie ad una innovativa sentenza delle sezioni unite della Cassazione ⁵, la cui dirompente importanza deve essere ancora appieno valutata.

   Una valenza a parte ha la giurisdizione dei giudici tributari, che è determinata «facendo espresso riferimento ai singoli tributi», nel senso che «è individuato l'oggetto di essa col metodo della enumerazione» ⁶, così come dispone l'art. 2 del D.L.vo 31 dicembre 1992, n. 546, intitolato «Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413» ⁷.

3. - Mi sembra opportuno - e forse più che opportuno, necessario - ricordare quanto con autorevolezza - sia pure come ob iter dictum - ha indicato la citata decisione n. 500/1999 delle sezioni unite della Cassazione, a proposito del superamento della duplice alternativa fra interesse legittimo-giudice amministrativo e diritto soggettivo-giudice ordinario. Rammenta infatti la sentenza ⁸ che «risulta... compiuta dal legislatore una decisa scelta nel senso del superamento del tradizionale sistema del riparto della giurisdizione in riferimento alla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo, a favore della previsione di un riparto affidato al criterio della materia. In particolare, per quanto riguarda il giudice amministrativo, viene delineata una nuova giurisdizione esclusiva su determinate materie (di rilevante interesse sociale ed economico): nuova (rispetto a quella preesistente) perché nel contempo esclusiva, nel significato tradizionale di giurisdizione amministrativa indifferentemente estesa alla cognizione degli interessi legittimi e dei diritti, e piena ⁹, in quanto non più limitata all'eliminazione dell'atto illegittimo, ma estesa alla reintegrazione delle conseguenze patrimoniali dell'atto, perché comprensiva del potere di disporre il risarcimento del «danno ingiusto» (già precluso dall'art. 7, comma 3, della legge n. 1034 del 1971, che riservava al giudice ordinario, anche nelle materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le questioni relative ai diritti patrimoniali consequenziali, comunemente identificati con il risarcimento del danno...».

   Sembra comunicare, dunque, la cassazione un messaggio la cui importanza va ben al di là del problema contingente del singolo caso risolto (che era relativo ad una domanda di risarcimento danni nei confronti di un comune proposta da un proprietario di un'area, oggetto di precedente convenzione di lottizzazione, e non inserita fra le aree fabbricabili di un successivo piano regolatore generale), ed anche al di là del principale principio di diritto affermato (essere la domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della p.a. questione di merito, nella quale assume rilievo l'individuazione dell'imputabilità dell'evento dannoso per dolo o colpa della stessa, salvo che nei casi [allargati] di giurisdizione esclusiva, ove anche la tutela risarcitoria è affidata al giudice amministrativo). Il messaggio che mi pare di individuare è questo: troppo spesso l'incertezza circa l'individuazione del giudice si risolve in un diniego di giustizia. La sapienza e l'eleganza formale della decisione, che rimanda nel tempo la soluzione concreta del caso, costituiscono la negazione dell'attuazione del diritto. Se ciò poteva trovare una rassegnata posizione di tollerabilità in un «sistema chiuso» quale quello dello stato nazionale, di fronte ad una dimensione quale quella di una realtà europea il registro da adottare è ben diverso: la semplificazione diventa sinonimo di certezza, la certezza prelude alla rapidità di decisione, ra- Page 14 pidità di decisione assume il valore di equivalenza alla giustizia sostanziale.

4. - Il tema qui trattato sembra riassumere in sè, quasi sublimare, tutte le tematiche che disordinatamente ho cercato di enunciare. Entrando nel vivo di esse, come prima osservazione mi pare opportuno escludere dal novero delle controversie facenti parte della giurisdizione dei giudici tributari quelle relative ai contributi di bonifica, per la dirimente argomentazioni (a me - invero - sembra tale) che i contributi di bonifica non possano in ogni caso essere considerati dei tributi, sia perché il citato art. 2 del D.L.vo n. 546/1992 non li prende in alcuna considerazione, sia...