Beni pubblici e d'interesse pubblico nella vicenda federalistica
| Autore | Vincenzo Caputi Jambrenghi |
| Pagine | 57-89 |
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II
BENI PUBBLICI E D’INTERESSE PUBBLICO
NELLA VICENDA FEDERALISTICA
Vincenzo Caputi Jambrenghi
S: 1. La pubblicità dei beni pubblici.–2. Proprietà pubblica nella Costituzio-
ne.–3. Astrattezza dell’ente pubblico e materialità del bene.–4. L’evaporazione
dell’interesse proprietario nella c.d. proprietà pubblica: la proprietà-dovere.–5.
Beni pubblici aperti alla fruizione e tripartizione codicistica dei beni soggettiva-
mente pubblici.–6. Cose e proprietà collettive ed evoluzione storica mediante ge-
neralizzazione dell’uso.–7. Bene nel diritto positivo.–8. Funzione del bene.–9.
Fruizione generale e diritti della collettività.–10. L’uso generale (l’uso comune,
ordinario, normale, collettivo).–11. La posizione della giurisprudenza. La situa-
zione giuridica del frontista del bene demaniale.–12. L’uso “diretto” dei beni pub-
blici.–13. Gli usi pubblici particolari. L’uso autorizzato.–14. L’uso concesso. Tipi
di concessioni e di beni pubblici.–15. L’incommerciabilità.–16. L’autotutela.–17.
Il demanio militare.
1. La pubblicità dei beni pubblici
La ricostruzione del regime giuridico dei beni pubblici e delle sue
“ragioni” nell’ordinamento generale costituisce premessa necessaria
per qualsiasi studio che abbia ad oggetto una possibile modicazione
della loro condizione giuridica (art. 823 cod. civ.) mediante fenomeni di
circolazione previsti da leggi speciali o da norme generali quali quelle
contenute nel d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85 che regola l’«attribuzione a
comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimo-
nio, in attuazione dell’art. 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42», legge
delega che, a sua volta, è emanata «in attuazione dell’articolo 119 della
Costituzione».
La sda connessa all’avvento di una nuova circolazione giuridica e
di nuova negoziabilità dei beni pubblici lanciata dall’ordinamento in vi-
sta dell’attuazione di un programma di federalismo politico è per ora in
situazione di stallo a causa della prevalenza delle esigenze di riaccentra-
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mento delle risorse a rilevanza nanziaria per consentire di fronteggiare
la grave situazione del debito pubblico nella crisi nanziaria globale
che investe tutto il mondo in misura diversa e soprattutto l’europa.
Non si trascuri, inoltre, che il principio unitario prevale nella mag-
gioranza della classe politica italiana non meno che nell’opinione
pubblica, sicché entrambe le situazioni inducono a focalizzare con la
maggior precisione che sia consentita dai limiti anche cronologici della
ricerca presente lo status quo, il complesso di norme che attualmente
regolano il federalismo demaniale.
L’esigenza di una sintesi che consenta di poter osservare senza im-
prestiti l’innesto del federalismo demaniale nel regime vigente (appar-
tenenza-funzione) sulla pubblicità dei beni pubblici induce ad affron-
tare senz’altro la prima quaestio che una ricerca ricostruttiva incontra
in questa materia, quella della diversità di espressione tra la norma co-
dicistica che si ferma alla attribuzione dell’appartenenza allo Stato dei
beni che, enumerati per categoria, “fanno parte del demanio pubblico”
(art. 822 cod. civ.)1 e quella costituzionale che, entrata in vigore circa
sette anni dopo (1941-1948), “promuove”, invece, la categoria giuridica
della proprietà pubblica2.
Ciò soprattutto in quanto proprio il programma federalistico ripro-
pone nella dommatica della pubblicità dei beni soltanto da qualche de-
cennio liberata dal problema della pubblicità soggettiva della proprie-
tà demaniale, come presto vedremo, un problema di appartenenza, di
circolazione giuridica della proprietà di un bene demaniale dallo Stato
nella direzione degli enti territoriali. Si ripresenta, dunque, una gura di
bene pubblico quoad proprietatem più che quoad usum.
Dalla normativa sul federalismo demaniale, infatti, risulta invertita la
prospettiva che, non senza qualche fatica di troppo, la dottrina è riuscita
a disegnare intorno ad una congurazione della pubblicità dei beni pub-
1 Demanio necessario: art. 822, 1 co., cod. civ.: «Demanio pubblico. Appartengono allo Sta-
to e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i
torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla
difesa nazionale».
Demanio eventuale: art. 822, 2 co., cod. civ.: «Fanno parimenti parte del demanio pubblico,
se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acque-
dotti; gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi
in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli
altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico»;
art. 824, 1 co., cod. civ.: « I beni della specie di quelli indicati dal secondo co. dell’art. 822,
se appartengono alle (regioni), province o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pub-
blico».
Demanio specifico comunale: art. 824, 2 co., cod. civ.: «Allo stesso regime sono soggetti i
cimiteri e i mercati comunali».
2 Art. 42, 1 co., Cost.: «La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo
Stato, ad enti o a privati».
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blici che completamente si distacca dal requisito della pubblicità legata
alla natura giuridica dell’ente, considerando la pubblicità dei beni pub-
blici quoad usum più che quoad proprietatem.
Oggi il federalismo imposta la sua meccanica mediante un trasfe-
rimento a maiori ad minus e torna per questo motivo in questione il
problema della proprietà pubblica.
Infatti questa, precedendo, nell’ordine dell’art. 42, co. primo, la pro-
prietà privata, è composta, secondo il costituente, di “beni economici”
esattamente come accade per la proprietà privata: e nonostante le dif-
ferenze assai accentuate tra i due “tipi” di proprietà fondamentali (am-
messo che di tipi di proprietà si possa parlare).
I beni economici, infatti, possono appartenere a soggetti pubblici
(“allo Stato, ad enti”) e, indifferentemente, a “privati” (co. secondo).
Dunque l’appartenenza nella denizione costituzionale più non di-
stingue in termini di maggior modestia dei poteri di godere e disporre la
proprietà-non proprietà dei beni demaniali dello Stato e degli enti ter-
ritoriali da quella privata; al contrario, proprio l’appartenenza scioglie
ormai nella categoria più generale e meno dommaticamente elaborata
del rapporto del titolare di un interesse con la res mediante la quale
quell’interesse dovrebbe trovare soddisfazione i nodi problematici ti-
pici della situazione giuridica di pubblicità dei beni pubblici e, ad un
tempo, della privatezza dei poteri del proprietario privato.
Per meglio illustrare il concetto si osservi che la prima mal sopporta
la gura ed il concetto stesso di proprietà, ma -come vedremo- può
convivere con quello di appartenenza; la seconda può qualicarsi come
proprietà, ma, per quanto privata, essa deve rispondere alla funzione
sociale sopportando in varia misura, a seconda dei tipi di beni e delle
evoluzioni dell’ordinamento giuridico generale, limitazioni, vincoli ed
espropriazioni.
L’appartenenza dei beni economici consente anche di congurare
l’articolazione in varie categorie di ogni rapporto tra persone a con-
tenuto prevalentemente reale e che appaia caratterizzato dall’interesse
all’utilizzazione di una res, tanto se questa sia in grado di offrire rispo-
ste all’interrogativo sulla natura giuridica della sua pubblicità, quanto
se, viceversa, si leghi intimamente al potere di un soggetto privato pro-
prietario, usuario in via esclusiva a tempo indeterminato, usufruttuario,
titolare di diritto di supercie o di servitù; ma anche concessionario
dell’uso di un immobile di proprietà del concedente, con o senza clau-
sola migliorataria della produttività del bene, proprietario utile rispetto
al titolare formale (dominium utile e dominium eminens)3.
3 S. PUGLIATTI, La proprietà e le proprietà, in La proprietà nel nuovo diritto, Milano,
1964, rist.
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