Beni demaniali e gestione portuale

• Autore: Nicolò Carnimeo
• Pagine: 253-300

Capitolo VII

BENI DEMANIALI E GESTIONE PORTUALE

Nicolò Carnimeo

SOMMARIO: 1. Il demanio marittimo. – 2. Il riparto di competenze. – 3. Le concessioni. – 4.

Segue: regime e gestione. – 5. I porti. Autorità portuale e Autorità marittima. – 6. I

servizi tecnico-nautici. – 7. Impresa portuale ed impresa terminalista. – 8. Le inchie-

ste (cenni).

1. IL DEMANIO MARITTIMO

I beni del demanio marittimo assumono nel nostro ordinamento un partico-

lare rilievo che deriva non solo dalla loro conformazione, nello specifico essi

rappresentano l’intero litorale nazionale e la pluralità di interessi e prerogative

ad esso collegate, ma soprattutto affonda le proprie ragioni “nel fulcro dell’in-

teresse pubblico generale collegato ad una categoria di beni cui la dottrina ha

sempre riconosciuto una singolare pluralità di rationes a fondamento della loro

pubblicità”1.

L’art. 822, primo comma, cod. civ., li inserisce tra quelli facenti parte del de-

manio statale esclusivo (c.d. demanio necessario) specificando che appartengono

a quest’ultimo il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti. L’art. 28 cod. nav. ri-

prende, alla lettera a), la classificazione contenuta nel testo civile e, alla lettera b),

aggiunge che rientrano nel demanio marittimo anche “le lagune, le foci dei fiumi

che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una

parte dell’anno comunicano liberamente al mare” e “i canali utilizzabili ad uso

pubblico marittimo”.

Una descrizione analitica aiuta meglio a comprendere la natura di questi beni

che, in quanto appartengono al demanio statale necessario, ne posseggono tutte

1 CAPUTI JAMBRENGHI, Beni pubblici, in EG, Roma, 1988; cfr. inoltre, stesso Autore, Beni

pubblici e d’interesse pubblico, in AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna, 2005.

254 Elementi di Diritto e Geopolitica degli spazi marittimi

le caratteristiche e sono, quindi, caratterizzati da inalienabilità, inusucapibilità ed

imprescrittibilità:

a) il «lido» del mare è la zona di riva che si estende all’interno fino al limite

massimo delle mareggiate ordinarie, escluse quindi quelle dei momenti di

tempesta2;

b) la «spiaggia» è qualificata nell’analisi dottrinale e giurisprudenziale come

quella parte di terra che risulta dal naturale ritirarsi del mare, ma che non

può essere una volta per tutte determinata, in quanto non possiede confini

certi, bensì mutevoli, in relazione all’avanzarsi e al ritirarsi delle acque. Fa

parte del demanio marittimo, pur se non esplicitamente indicato nell’art. 28,

l’«arenile», che è quell’area, contigua in senso espansivo rispetto alla spiag-

gia, conseguente, come relitto del mare, al ritirarsi delle acque nel corso dei

secoli e che è idonea, potenzialmente, per la realizzazione dei pubblici usi del

mare3. Ma è essenziale in questo caso stabilire se e da quando inizi e cessi la

demanialità marittima4.

c) i «porti» e le «rade», spazi di mare prossimi al porto, sono quelle strutture

permanentemente utilizzate per il riparo e l’approdo delle navi;

d) le «lagune», le «foci dei fiumi che sboccano in mare», i «bacini di acqua

salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano libe-

ramente col mare». Le «lagune» sono specchi d’acqua stagnanti separati dal

mare (lagune «morte») ovvero con esso comunicanti (lagune «vive»). I canali

utilizzabili ad uso pubblico marittimo sono quelli che servono al ricovero di

imbarcazioni ed alle operazioni di carico e scarico di merci e passeggeri.

La natura stessa di questi beni ne qualifica la destinazione tesa a realizzare i

c.d. “pubblici usi del mare”, i quali vengono identificati nella elaborazione dottri-

nale e giurisprudenziale secondo il criterio finalistico-funzionale nonché quello

naturalistico-morfologico5. Ne consegue che i beni del demanio marittimo svol-

gono la funzione di realizzare particolari interessi legati al mare i quali, però, data

la loro elasticità, sono estranei ad una tipizzazione che ne indichi una particola-

2 Cfr. Cass. civ., sez. un., 2.5.1962, n. 849.

3 Cfr. Cass. civ., sez. I, 6.5.1980 n. 2995.

4 Secondo la dottrina e la giurisprudenza assolutamente prevalenti, l’acquisto della qualità di

bene demaniale ricompreso nel demanio naturale non dipende da un atto giuridico di destinazione,

in quanto la demanialità, come si è visto, è derivante dalla sua stessa natura intrinseca: perciò, un

bene appartiene al demanio marittimo se rientra tra i tipi e categorie previsti dal citato art. 28 e

se, come circostanza di fatto accertabile in caso di contestazioni, dal giudice ordinario, sia adibito

ad usi attinenti alla navigazione e sia idoneo a soddisfare bisogni collettivi. Eventuali atti formali

dell’amministrazione, compreso il provvedimento conclusivo del procedimento di delimitazione di

zone del demanio marittimo disciplinato dall’art. 32 del codice della navigazione, hanno dunque,

secondo questa impostazione, carattere solo dichiarativo o ricognitivo, non costitutivo, della dema-

nialità, in quanto qualifica giuridica preesistente a tali atti.

5 In dottrina, circa i criteri sopra detti, si veda: GAETA, Lido e spiaggia, in NDI, Torino, 1968;

CORBINO, Il demanio marittimo. Nuovi profili funzionali, Milano, 1990; GRIGOLI, Sulla ricognizione

dei tratti peculiari della demanialità marittima, in Giust. civ., 1995, 6, 1649; CASANOVA, Demanio

marittimo e poteri locali, Milano, 1986.

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re destinazione. In generale accanto agli usi più tradizionali come la difesa del

territorio – il demanio marittimo rappresenta il limes statale e riguarda anche la

difesa militare – vi è la destinazione alla navigazione intesa come traffico marit-

timo e attività di pesca, alla ricerca scientifica o, ancora, allo sfruttamento delle

risorse dei fondali marini. Le varie tipologie di uso, corrispondenti ad un radicato

interesse pubblico, si sono ampliate nel tempo con lo sviluppo economico ed

industriale (si pensi, ad esempio, all’utilizzo del demanio per l’attività turistica o

di balneazione).

Bisogna notare che l’uso del bene può essere non solo “attuale” ma anche po-

tenziale nel senso che “basta la semplice idoneità a svolgere una siffatta funzione

pubblica (…) secondo criteri di accertamento che devono essere applicati con

particolare rigore, posto che è in questione la natura pubblica o meno di un bene

astrattamente demaniale per forza di legge”6.

Ai fini della determinazione degli interessi sottesi alla demanialità del bene

e cioè l’idoneità a realizzare i pubblici usi del mare, nell’elaborazione giurispru-

denziale sempre maggiore rilievo ha assunto il criterio finalistico-funzionale7.

Sul punto, a titolo esemplificativo e riguardo alla demanialità dei bacini di acqua

salsa e salmastra, la suprema Corte in una recente pronuncia, ribadendo un princi-

pio ormai consolidato, ha affermato che “l’indispensabile elemento fisico – mor-

fologico della comunicazione con il mare, pur essendo irrilevante che questa sia

assicurata attraverso l’opera dell’uomo che impedisca il progressivo interramento

delle acque, non costituisce di per sé solo il fattore decisivo e qualificante della

demanialità, ma esso deve essere accertato e valutato in senso finalistico-funzio-

nale, in quanto, cioè, si presenti tale da estendere al bacino di acqua salmastra le

stesse utilizzazioni cui può adempiere il mare, rivelando l’idoneità attuale, e non

meramente potenziale e futura, del bene, secondo la sua oggettiva conformazione

fisica, a servire ai pubblici usi del mare, anche se in atto non sia concretamente

destinato all’uso pubblico”8.

Del demanio marittimo fanno parte anche le pertinenze (art. 29 cod. nav.) che

assicurano un migliore utilizzo dello stesso poiché sono al servizio della naviga-

zione e degli altri pubblici usi del mare. Le pertinenze (art. 817 cod. civ.) sono

comprese negli atti e rapporti giuridici che hanno per oggetto la cosa principale,

6 Cass. civ., sent. n. 7564/2012.

7 L’importanza assunta dal criterio finalistico-funzionale è ormai pacificamente riconosciuta

dalla giurisprudenza. A tal fine, ex multis, si veda Cass. civ., sent. n. 15846/2011.

8 Cass. civ., sent. 9118/2012. Stesso principio, tra le altre, nelle sentenze: n. 1863/1984; n.

1300/1999; n. 15846/ 2011. In questa sede pare opportuno anche richiamare la nota sentenza della

Corte di cassazione, 27.01.1975, n. 316, che ha riconosciuto la demanialità dei c.d. stagni di Cabras

affermando per prima che «Non altro che la destinabilità immediata all’uso pubblico, che si sovrap-

pone escludendolo all’uso privato, giustifica che un bene per forza stessa della legge e finanche

senza bisogno di formalità accertative, appartenga allo Stato e vi appartenga in quella forma parti-

colare per la quale neppure lo Stato come entità soggettiva può’ liberamente disporre contro la sua

conservazione per la utilizzabilità generale da parte di tutti, sia pure con quella serie di condizioni

formali che sono giustificate dalla necessità di un ordinato svolgimento dell’uso».