Autonomia privata e vincoli ambientali

Autore:Giovanni Enriquez
Pagine:39-82
 
ESTRATTO GRATUITO
39
CAPITOLO SECONDO
AUTONOMIA PRIVATA E VINCOLI AMBIENTALI
SOMMARIO: 1. Lemersione dellinteresse ambientale e il governo del territorio.
Il superamento della caratterizzazione gerarchica del piano regolatore. - 2.
Unitarietà dellambiente e pianificazione ambientale. - 3. Il rapporto tra il
valore costituzionale dellinteresse ambientale e la disciplina urbanistica. -
4. Interessi ambientali e vincoli paesaggistici. - 5. Protezione del paesaggio e
conformazione del la pro prietà: i l imiti all’autonomia privata derivanti dal
favor naturae. - 6. Problemi di inquadramento giuridico dei rapporti tra sog-
getti pubblici e privati nell’ambito della pianificazione contrattata. - 7. Rico-
struzione storica del problema della contrattazione dei privati con la pubblica
amministrazione: dalle tesi negatrici alle prime impostazioni in chiave co n-
sensualistica. - 8. Dalla Zweistufentheorie alla determinazione delle catego-
rie dei contratti della pubblica amministrazione. - 9. Natura contrattuale
delle convenzioni urbanistiche. Il diritto privato come ius comune.
1. L’emersione dell’interesse ambientale e il governo del territo-
rio. Il superamento della caratterizzazione gerarchica del piano
regolatore
La gestione degli usi del territorio è destinata a prendere in
considerazione i diversi interessi presenti, ovvero sia quelli atti-
nenti al diritto di proprietà, ma anche ad ulteriori diritti fondamen-
tali1, quali la tutela della salute, la protezione dellambiente, lo svi-
1 Sulla pluralità di interessi presenti sul territorio: S. LICCIARDELLO, Profili
giuridici dell’uso del territorio, Torino, 2003, p. 25-ss. In relazione alla tematica
della pianificazione territoriale v. inoltre: A. M. SANDULLI, Competenza e coor -
dinamento delle competenze nella pianificazione terr itoriale e in quella comu-
nale genera le, in La pianificazione urbanistica , in Atti del VII convegno di studi
di scienza dell’amministrazione, Milano, 1962, p. 59-ss.; G. MIELE, Aspetti giu-
ridici della pianificazione urbanistica, in Studi in memoria di G. Zanobini, Milano,
1965, p. 273; M.A. BARTOLI e A. PREDIERI, Piano r egolatore, in Enc. dir., vol.
XXXIII, Milano, 1983, p. 657; G. TORREGROSSA, Introduzione al diritto urbanisti-
co, Milano, 1987, p. 197ss; . G. ABBAMONTE, Programmazione economica e piani-
ficazione territoriale, in Enc. dir., aggiornamento, 1998, p. 796-ss. Sulla conforma-
zione della proprietà privata ad opera degli strumenti di pianificazione urbanisti-
40
luppo sostenibile dellambiente urbano e, in ultima analisi, tutti gli
interessi che compongono nel loro insieme il concetto unitario di
interesse ambientale. Queste esigenze del territorio vengono valu-
tate dagli strumenti urbanistici, i quali sono in grado di raggiun-
gere e controllare qualsiasi uso o destinazione del territorio2.
Questo fenomeno deve essere esaminato in relazione allart. 42
della Costituzione. La proprietà, infatti, come diritto costituzio-
nalmente garantito può essere arricchito di contenuti socialmente
rilevanti per assicurarne la conservazione. Gli interessi considerati
possono essere oggetto di riconoscimento diretto o indiretto dalla
stessa Carta costituzionale3.
Le norme sulla pianificazione urbanistica trovano una loro col-
locazione sistematica nella legge del 17 agosto 1942, n. 1150, an-
ca: A. GAMBARO, Il diritto di proprietà, in Trattato di diritto civile e commerciale, a
cura di A. CICU e F. MESSINEO, p. 301-ss. Sui problemi attinenti alla configurazione
dell’autonomia di un istituto che disciplini la proprietà in relazione alla varietà delle
diverse situazioni di appartenenza: W. JELLINEK, Schadensersatz aus Amtshaftung
und Enteignungsentschädigung, in Juristen Zeitung, 1955, p. 147-ss.
2 Sulla considerazione delle esigenze presenti sul territorio in sede di predi-
sposizione dei piani urbanistici: M.S. GIANNINI, Istituzioni di diritto amministra-
tivo, Milano, 1981, p. 623. A. SCALISI, Il valor e della persona nel sistema e i
nuovi diritti della persona lità, Milano, 1990, p. 68-ss., osserva che l’art. 41 cost.
“impegna” la libertà dei privati “non solo a rispettare ma anche a contribuire alla
realizzazione umana”. Nello specifico, in relazione alla proprietà, l’A. evidenzia
che la Costituzione identifica un nuovo modello di proprietà che risponde “a una
«funzione sociale»”. In questa costruzione la libertà di utilizzazione dei beni è
subordinata dalla Costituzione “al pieno e integrale sviluppo della persona”.
3 Esempio di diritti sanciti in maniera diretta dalla Costituzione sono: i di-
ritti inviolabili dell’uomo, la tutela del paesaggio e della salute. In maniera indi-
retta si può ritenere che la Costituzione tuteli anche l’ambiente e l’ecosistema
presi in considerazione nella riforma del Titolo V della stessa. Per una rilettura
della proprietà in considerazione della Costituzione che le assegna una funzione
sociale: P. PERLINGIERI, Introduzione alla problematica della «propr ietà», Ca-
merino-Napoli, p. 55. Sulle limitazioni al diritto di proprietà e sulla contraddi-
zione tra l’idea di un diritto essenzialmente individuale e assoluto e quella di
una proprietà che si atteggia come strumento di soddisfazione di interessi collettivi:
M. COSTANTINO, Contributo alla teoria della proprietà, Napoli, 1967, p. 2-ss.; Sulla
funzione sociale della proprietà: S. RODOTÀ, Note critiche in tema di proprietà, in
Riv. trim., 1960, p. 1252-ss.; ID., Il diritto di proprietà tra dogmatica e storia, in Il
terribile diritto, Bologna, 1981, p. 176-ss ed infine ID., Il sistema costituzionale della
proprietà , in op. cit., p. 273-ss. In Germania la tematica della funzione sociale
della proprietà è stata approfondita da: K. RENNER, Die Rechtsinstitute des P ri-
vatrechts und ihre soziale F unktion, Tübingen, 1929.
41
che se nella legge urbanistica sono in primo luogo presi in conside-
razione gli interessi ascrivibili alla proprietà e gestione edificato-
ria del territorio4. Tuttavia, non si può negare che anche la legge
urbanistica del 1942 consideri, almeno ad uno stato latente, la mol-
teplicità di interessi attinenti alla materia trattata. Lesistenza di
plurime esigenze relative alla programmazione urbanistica è resa
evidente dallindirizzo giurisprudenziale5, emergente già negli anni
sessanta, sulle ragioni sopravvenute ex art. 10 della legge del 1942,
n. 1150, che evidenziano la necessità di una continua verifica delle
scelte di programmazione operate dal soggetto pubblico6.
Lesigenza di una maggiore flessibilità degli strumenti di pia-
nificazione è, daltronde, strettamente correlata alla garanzia dei
valori di efficienza ed efficacia dellazione amministrativa richiesti
dalla nostra Carta Costituzionale7 e il piano regolatore sarebbe u-
4 Per un’analisi dei fattori di innovazione del sistema amministrativo, che
sembrano condurre all’obiettivo della “dequotazione” del potere amministrativo
alla stregua di potere dotato di principi propri e di riconduzione dello stesso al
modello “unitario” del diritto comune: R. FERRARA, La pubblica amministra-
zione fra autorità e consenso: dalla «specialità » a mministrativa a un dir itto
amministrativo di gara nzia?, in Dir . amm., 1997, p. 225-ss. Sulla evoluzione del
rapporto tra pubblico e privato: I. MARINO, Pianificazione terr itoriale e sviluppo
economico, in Dir. ec., 2001, p. 344-ss. Per un tentativo di superare una visione
statica del diritto pubblico e privato: G. NAPOLITANO, Pubblico e privato nel di-
ritto amministrativo, Milano, 2003, p. 74-ss.
5 A titolo esemplificativo di giurisprudenza formatasi sul menzionato art.
10 e sulla interpretazione del concetto di sopravvenute ragioni: Cons. Stato, sez.
IV, 28 febbraio 1970, n. 138, in Cons. Stato, 1970, I, p. 194; Cons. Stato, 9 di-
cembre 1969, n. 769, in Cons. Stato, 1969, I, p. 1969; Cons. Stato, sez. IV, 9 di-
cembre 1964, n. 1424, in Cons. Stato, 1964, I, p. 2158. Per una sintesi dei moti-
vi che hanno spinto alla nascita della legge urbanistica del 1942, v.: B. GIULIANI,
La nascita della legge urba nistica fondamentale del 1942, tr a dibattito discipli-
nare e r egime fascista, in Rass. Giur. Ur b., 2005, II, p. 228-ss.
6 Sulla necessità di adeguamento delle scelte del piano: S. LICCIARDELLO,
op. cit., p. 25. Sull’esigenza di un’attività di pianificazione flessibile: A. POGGI,
Pianificazione e controllo stra tegico in una logica di apprendimento dinamico,
Milano, 1998, p. 57.
7 L’art. 97 della Costituzione testualmente recita che “I pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. La Corte cost., 7 novembre
1995, n. 482, in www.giurcost.org, in materia di opere e lavori pubblici, al fine
di uniformarsi a criteri di efficienza e di efficacia delle procedure, riscontra co-

Per continuare a leggere

RICHIEDI UNA PROVA