Il Codice dell'amministrazione digitale nel processo di semplificazione normativa: genesi e criticità

• Autore: Isabella D'Elia/Marina Pietrangelo
• Carica: Primo ricercatore/Titolare di un assegno di ricerca presso lo stesso Istituto
• Pagine: 9-30

Isabella D'elia è primo ricercatore e responsabile di gruppi di ricerca presso l'Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del Cnr.

Marina Pietrangelo è titolare di un assegno di ricerca presso lo stesso Istituto. Il § 1 è da attribuirsi a I. D'Elia; il § 2 è da attribuirsi a M. Pietrangelo.

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1. Nel quadro dell'opera di codificazione in atto in Italia, il Codice dell'amministrazione digitale (emanato con d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82) ha una sua peculiarità e un suo rilievo strategico. Direttamente strumentale alla modernizzazione della pubblica amministrazione, esso allarga ben oltre tale scopo il proprio orizzonte e le proprie potenzialità. Ciò in considerazione del ruolo determinante che la pubblica amministrazione - pur con tutte le sue criticità - è chiamata a svolgere in ordine allo sviluppo sociale ed economico, all'esercizio concreto dei diritti dei cittadini e alla libertà dei rapporti sociali.

   D'altra parte, il nostro Codice s'inserisce in un nuovo corso del processo di semplificazione e riassetto normativo, più attento alla qualità delle regole; e pertanto - date le caratteristiche del settore oggetto di riassetto - si pone di per sé come campo emblematico in cui attuare una "regolazione di qualità": cioè secondo i canoni individuati per la redazione dei codici cosiddetti di "nuova generazione" e con un nuovo approccio, trasversale e intersettoriale, particolarmente idoneo ad affrontare in una visione d'insieme questo fenomeno "globale" (tecnologico, economico, giuridico) e i suoi vari risvolti (istituzionali, culturali, etici).

   Applicata a questo settore, la "qualità delle regole" chiama fortemente in causa la cultura giuridica nel suo complesso - quella più propriamente scientifica e quella operativa - e ne sollecita uno specifico rinnovamento e rafforzamento.

   Alla cultura scientifica si richiede soprattutto di filtrare nella nuova disciplina quei valori costituzionali e sociali di cui tradizionalmente essa si è fatta promotrice, definendo un assetto sistematico della nuova espe-Page 10rienza giuridica nel modo più semplice, chiaro e duttile possibile, oltreché in coerenza col sistema giuridico generale: i suoi articolati confini, i princìpi consolidati ad essa applicabili e i nuovi concetti relativi a soggetti, oggetti e situazioni che in essa affiorano.

   A quanti operano a vario titolo presso la pubblica amministrazione si richiede, peraltro, una partecipazione attiva e creativa in fase sia di elaborazione che di applicazione della nuova codificazione; partecipazione che d'ora innanzi può e deve organizzarsi attraverso adeguate forme di analisi preventive e/o di valutazioni successive d'impatto della regolamentazione (Air e VlR), secondo quanto previsto anche dalla legge di semplificazione per il 2005¹.

   Sotto questi vari profili, tra loro connessi, il nostro Codice costituisce una condizione significativa per la competitivita del Paese, da misurare soprattutto in termini di tutela dei diritti civili e delle libertà economiche nei rapporti col potere amministrativo².

   1.1. Il Codice interviene in una fase significativa e al contempo cruciale dell'evoluzione normativa del settore, così come del processo d'informatizzazione pubblica.

   Il fenomeno normativo ha raggiunto in questa "materia" un'estensione e una complessità difficilmente dominabili. Nel tempo - a partire dagli anni cinquanta, ma con un ritmo particolarmente accelerato nel corso degli ultimi vent'anni - si sono stratificati infatti oltre 2.500 atti normativi (in larga parte di livello secondario), aventi ad oggetto in modo settoriale e frammentario tutti i molteplici aspetti e problemi - di vario ordine e grado - emergenti di pari passo con l'evoluzione dello scenario tecno-Page 11logico, con l'estendersi delle applicazioni in ogni ambito sociale, col reiterarsi di tendenze e controtendenze di riforma istituzionale e amministrativa, col rafforzarsi del processo d'integrazione europea.

   Si è naturalmente infittita in questa folta normativa anche la trama dei princìpi e degli interessi in giuoco, di rilievo comunitario e costituzionale, tutti patimenti degni di tutela e quindi oggetto di necessario bilanciamento: la sovranità popolare e il principio democratico; il principio di legalità, l'imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione; la promozione e la libertà della cultura e della ricerca scientifica; la libertà dell'iniziativa economica privata; l'interesse delle istituzioni pubbliche ad assicurarsi le basi informative per le proprie azioni di governo; l'interesse dei singoli a tutelare i diritti della personalità eventualmente incisi dal trattamento dei dati personali.

   Pur non mancando in tale contesto i germi per una regolamentazione più matura e ponderata, si è avvertita tuttavia la necessità di ricomporre questo vasto insieme di interventi e questi vari aspetti, distinti e complementari, in un quadro organico, che soddisfacesse l'esigenza prioritaria di semplificazione e chiarezza delle regole, per garantire più efficacemente i nuovi soggetti, beni e servizi della società dell'informazione e al contempo stimolare lo sviluppo del settore³.

   Parallelamente, anche il processo d'informatizzazione pubblica, pur avendo superato alcune criticità del passato, non riesce tuttavia a far evolvere il meglio dell'esperienza maturata verso un quadro sistemico. Ciò soprattutto perché non è animato da un'adeguata prospettiva istituzionale; senza la quale le vele dell'innovazione non trovano il vento favorevole e rimangono inceppate nei soliti lacci e lacciuoli della cultura burocratica, nei condizionamenti della politica e dei forti interessi economici in giuoco.

   Questa considerazione si applica a ciascuno degli obiettivi più qualificati espressi nelle strategie degli ultimi vent'anni: l'assunzione dello svi-Page 12luppo dei sistemi e dei servizi informativi come funzione strategica delle singole amministrazioni e del Governo nel suo insieme; il collegamento dell'impiego delle ICT col processo di riforma della pubblica amministrazione; il rafforzamento dell'assetto istituzionale per il coordinamento normativo, funzionale e tecnico del settore.

   Il primo di questi obiettivi - la formazione di un patrimonio informativo pubblico, su cui si fonda l'utilizzo sistematico di sistemi e servizi informativi pubblici - trova ostacolo, in particolare: nel terreno culturale dell'amministrazione, laddove tardano a diffondersi nuove competenze e attitudini alla collaborazione interistituzionale e alla gestione dei cambiamenti organizzativi; e, per altro verso, nella carenza di un'infrastnittura telematica della pubblica amministrazione volta a garantire in sicurezza l'interconnessione delle numerose reti pubbliche proprietarie e l'interoperabilità dei sistemi informativi pubblici⁴.

   Al riguardo, una serie d'interventi normativi in materia di gestione delle informazioni economico-sociali avevano avviato, già sul finire degli anni Ottanta, una nuova disciplina sulla gestione delle informazioni economico-sociali, che ha promosso e attuato lo sviluppo informatico a fini statistici degli archivi gestionali e delle raccolte di dati amministrativi⁵.

   A tale politica ha fatto poi seguito, nel solco di e.Europe, il programma nazionale di e-government, orientato all'erogazione dei servizi pub-Page 13blici on-line⁶. Secondo le valutazioni degli organismi sovranazionali e degli stessi nostri referenti nazionali, questo programma è riuscito, sì, a "individuare e realizzare soluzioni innovative in alcuni settori specifici", ma ha lasciato complessivamente immutato il sistema amministrativo; che resta quindi "caratterizzato da bassi livelli di investimenti pubblici in Ict e da un insufficiente grado di informatizzazione dei metodi di lavoro e delle procedure amministrative e di interattività dei servizi"⁷, nonché dalla "permanenza di disomogeneità tra le diverse amministrazioni"⁸: insomma un'immagine aggiornata della storica "informatizz azione a macchia di leopardo", che riflette invero - come accennerò qui di seguito - l'attuale fase d'incertezza e di asimmetria del processo di riforma amministrativa.

   Anche l'iniziativa congiunta di Stato, Regioni ed enti locali per la pianificazione e il finanziamento di progetti di e-government, pur avendo registrato un forte protagonismo delle pubbliche amministrazioni locali, non è riuscita tuttavia ad imprimere in questo cammino un disegno nazionale unitario.

   L'elemento politicamente e tecnicamente più rilevante e ricco di potenzialità è dato dalla realizzazione del Sistema pubblico di connettività (Spc), evoluzione della Rete unitaria della pubblica amministrazione (Rupa). Definito dal decreto istitutivo come "l'insieme di strut-Page 14ture organizzative, infrastrutture tecnologiche e regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la circolarità del patrimonio informativo della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l'interoperabilità e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la sicurezza e la riservatezza delle informazioni" (art. 2, co. 2, d.lgs. n. 42/2005), il Sistema costituisce un modello interessante di "amministrazione composita" per la collaborazione tra i vari livelli di governo; un modello che sempre più s'impone per superare la difficoltà dei poteri statali di governare i processi economici e sociali in un contesto globalizzato⁹.

   Il collegamento del processo d'informatizzazione con quello di riforma della pubblica amministrazione - secondo obiettivo strategico per lo sviluppo del settore - risente della minore attenzione che nell'attuale legislatura si è avuta verso questo tema.

   Le riforme istituzionali e amministrative degli anni Novanta avevano perseguito e realizzato, in un'ottica di ampio respiro, alcune innovazioni decisive per la modernizzazione del Paese: dagli interventi di riforma degli enti locali e dalla disciplina generale del procedimento amministrativo a un disegno organico di...