Diritto all'informazione ambientale e Sistemi esperti: nuove prospettive per il cittadino

• Autore: Elio Fameli/Alessandro Lo Presti
• Carica: Responsabile scientifico del Progetto di ricerca SeM/Collaboratore esterno del Progetto SeM
• Pagine: 41-71

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@1. Premessa

I temi trattati in questo contributo rientrano nell'ambito d'una ricerca più ampia, svolta presso l'Istituto per la documentazione giuridica del C.N.R. con l'obiettivo di progettare modelli di sistemi informativi avanzati, in grado di supportare validamente il cittadino nei suoi rapporti col diritto e, in particolare, con la Pubblica Amministrazione. La ricerca ha una duplice polarità, ma un unico punto di riferimento: infatti, da una parte essa si basa sull'applicazione di tecnologie avanzate (quelle elaborate nell'ambito dell'Intelligenza Artificiale in ordine allo sviluppo di sistemi esperti), avendo riguardo alle caratteristiche e alle esigenze peculiari d'un definito settore del diritto (la disciplina giuridica relativa alla tutela dell'ambiente); dall'altra si prefigge come unico scopo di contribuire a rendere effettivi quei diritti d'informazione e di partecipazione del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione che sicuramente costituiscono una delle innovazioni più radicali di recente introdotte nel nostro ordinamento.

Il diritto del cittadino d'accedere alle informazioni della Pubblica Amministrazione e di partecipare, sia pure in maniera indiretta, alla sua attività - in generale e quindi prescindendo dalla tematica specifica dell'ambiente - ha ricevuto un esplicito riconoscimento solo di recente, con la legge 8 giugno 1990, n. 142, relativa ale autonomie locali, e con la legge 7 agosto 1990, n. 241, che disciplina il nuovo procedimento amministrativo. La portata di queste complesse normative, proprio per l'importanza e la vastità delle possibili implicazioni, è ancora difficile da valutare.

Quello che è certo, però, è che esse introducono elementi completamente nuovi rispetto a un gran numero di regole, princìpi e istituti ampiamentePage 42 consolidati ma mai esplicitamente abrogati dal legislatore; il rapporto stesso tra il cittadino e la Pubblica Amministrazione - non più fondato su quella subordinazione cui erano sicuramente funzionali istituti quali il segreto d'ufficio, il silenzio e la stessa sostanziale irresponsabilità dell'organo pubblico - assume ora valenze e significati diverse. In principio, la nuova legislazione capovolge una mentalità tradizionalmente ancorata alla prevalenza del potere pubblico sui diritti dei privati, sulle posizioni giuridiche dei singoli: i diritti dei cittadini sono ora tutelati e garantiti fin dal momento della formazione dell'atto amministrativo, non solo nel senso di prevenirne o eliminarne i possibili effetti lesivi, ma anche al fine d'estrarne e valorizzarne gli aspetti propositivi.

Dalle considerazioni esposte risulta allora evidente come la riforma avviata in ordine all'informazione del cittadino e alla sua partecipazione all'attività lato sensu amministrativa dello Stato sia in ultima analisi affidata a «leggi di organizzazione», che per la loro stessa natura impongono non solo e non tanto il ricorso ai tradizionali strumenti giuridici, quanto l'acquisizione da parte della Pubblica Amministrazione d'una diversa concezione dei rapporti coi cittadini e, quindi, anche la promozione e l'adozione di nuovi moduli e strumenti organizzativi. Il grado d'attuazione di questa fondamentale riforma istituzionale è legato alla capacità di riorganizzazione delle strutture pubbliche e questa è a sua volta strettamente connessa con l'impiego razionale e adeguato delle potenzialità offerte dalle tecnologie e dagli strumenti informatici.

@2. Il diritto d'accesso all'informazione ambientale nella legislazione comunitaria

Ormai da molti anni la Comunità Economica Europea svolge un ruolo fondamentale nello sviluppo culturale e normativo della tutela ambientale. Può ritenersi che si siano consolidate le stesse basi giuridiche dell'azione comunitaria dal momento dell'approvazione dell'Atto unico europeo, che ha previsto l'elaborazione e l'attuazione d'una politica a protezione dell'ambiente. Anche il Trattato sull'Unione Europea - firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, ma non ancora operativo per la mancata ratifica da parte di tutti gli Stati membri - ha ribadito l'obiettivo prioritario d'una crescita sostenibile e rispettosa dell'ambiente, individuando i princìpi guida della politica da svolgere per conseguirlo. Con l'Atto unico europeo e col Trattato di Maastricht s'è dunque eliminata la necessità di fare continuamente ricorso ai cosiddetti «poteri impliciti», previsti dall'art. 235 del TrattatoPage 43 istitutivo della Comunità, per giustificare l'adozione di provvedimenti in materia di politica ambientale.

Tra i suoi obiettivi principali la cee ha posto la libertà d'accesso all'informazione in materia ambientale. Già a partire dal 1993, il primo Programma d'azione a favore dell'ambiente¹ individuava questa priorità, poi esplicitamente riconfermata in tutti i Programmi successivi²; in particolare, l'ultimo, di recente approvazione³, contiene alcune affermazioni di notevole interesse.

L'analisi comunitaria parte dalla considerazione che un'adeguata tutela dell'ambiente può esser garantita solo se esistono informazioni quantitativamente e qualitativamente valide. L'esperienza ha dimostrato che le difficoltà maggiori emergono a causa della disparità dei criterii e dei metodi adottati per la raccolta dei dati da parte dei molteplici organismi presenti negli Stati membri. Altri problemi connessi con la valutatone dell'ambiente sono dovuti alla carenza di dati, di statistiche e di indicatori di base; infine, le stesse informazioni disponibili spesso non sono né adeguatamente elaborate, né espresse in modo da poter essere direttamente utilizzate dall'Amministrazione e dai cittadini.

Gli obiettivi della Comunità nel settore ambientale sono particolarmente chiari e sicuramente ambiziosi: oltre alle affermazioni di principio sul diritto d'accesso all'informazione ambientale e alle prime importanti realizzazioni in materia di vantazione d'impatto ambientale, sì dichiara infatti «... indispensabile che i cittadini possano sia partecipare alla fissazione delle condizioni per la concessione di licenze d'esercizio e di controllo integrato dell'inquinamento, sia formarsi un giudizio sull'attività reale delle aziende pubbliche e private attraverso l'accesso alla documentazione relativa alle emissioni, agli scarichi e ai rifiuti nonché ai controlli ambientali»⁴. A tal fine la Comunità propone una strategia tesa a creare «Centri di informazione rurale» e «Centri di iniziativa urbana», idonei a favorire il coinvolgimento del pubblico.

L'efficacia d'una qualunque forma organizzata di controllo sull'am-Page 44biente è però subordinata all'esistenza e alla disponibilità d'informazioni quantitativamente e qualitativamente rilevanti. In ordine al conseguimento di questo risultato è necessario: a) migliorare la trasparenza e la comparabilità dei dati di base relativi all'ambiente; b) incentivare la raccolta, l'analisi e l'elaborazione delle informazioni; c) realizzare un sistema di rilevazione statistica a livello europeo, in grado di fornire dati direttamente comparabili con quelli comunemente utilizzati nel settore economico-sociale.

Questi obiettivi, come si chiarirà nel seguito dell'esposizione, pongono al centro dell'attenzione, in Europa come in Italia, lo sviluppo e l'impiego delle tecnologie informatiche. Per ottenere un'informazione ambientale ampia, diffusa, d'agevole e rapido accesso, occorre far ricorso a strumenti che rendano semplice ed effettiva l'utilizzazione dei dati, in collaborazione o - se del caso - in contrapposizione con la stessa Pubblica Amministrazione. In una prospettiva ormai prossima sarà sempre più urgente disporre su larga scala di strumenti informatici che consentano d'acquisire ed elaborare rapidamente dati giuridici e tecnico-scientifici atti a fornire ai cittadini una visione chiara e complessiva del «bene ambiente» in tutte le sue molteplici valenze e possibilità.

Dal punto di vista normativo, il Consiglio delle Comunità Europee, in data 7 giugno 1990, ha emanato la direttiva n. 313, concernente la libertà d'accesso all'informazione in materia ambientale, intendendo come tale «qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva sonora o contenuta in basi di dati, in merito ala tutela delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali nonché in merito alle attività (incluse quelle nocive, come il rumore) o misure che incidono negativamente o possono incidere negativamente sugli stessi e alle attività o misure destinate a tutelarli, ivi compresi misure amministrative e programmi di gestione dell'ambiente»⁵. Il concetto d'ambiente assunto dal legislatore comunitario - e, parallelamente quello dell'informazione ambientale - è quindi assai ampio; inoltre, il riferimento alle informazioni contenute nelle basi di dati evidenzia la particolare attenzione rivolta all'impiego degli strumenti informatici. Dal punto di vista più strettamente giuridico, però, l'aspetto più rilevante della direttiva è contenuto nell'art. 3, comma 1°, in cui si afferma che «gli Stati membri provvedono a che le Autorità pubbliche siano tenute a rendere disponibili le informazioni relative all'ambiente a qualsiasi persona - fisica o giuridica - che ne faccia richiesta, senza che questa debba dimostrare un proprio particolare interesse all'informa-Page 45zione stessa». Come sarà chiarito nei paragrafi successivi, proprio questa esplicita affermazione dell'irrilevanza, dal punto di vista giuridico, della dimostrazione da parte del cittadino d'un «proprio particolare interesse» nella richiesta d'informazioni pone le maggiori difficoltà interpretative e applicative al legislatore italiano.

@3. L'accesso all'informazione ambientale nello sviluppo normativo italiano

Il primo atto normativo rilevante in materia d'informazione ambientale è stato l'art. 20 della legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale; in base a tale articolo le Unità sanitarie locali sono obbligate a...