La sicurezza alimentare ed i principi della libertà di concorrenza e di circolazione delle merci: riflessione sul carattere complementare delle politiche comunitarie aventi ad oggetto le suddette materie

Autore:Valerio Sgarrino
Occupazione dell'autore:Dottore

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@1. Unione Europea e politiche comunitarie

Il fenomeno della integrazione europea, considerato nella sua dimensione dinamica e progressiva, costituisce ormai da tempo una realtà a cui l’interprete del diritto deve necessariamente rapportarsi. Il processo di unificazione è in continuo divenire e, sin dal suo inizio, ha prodotto significativi effetti realmente tangibili, dati i risvolti diretti, nei diversi ordinamenti degli Stati membri. Orbene nuovi concetti non soltanto giuridici ma anche relativi ad altri profili, come quelli sociali ed economici, nuove temi di sviluppo si sono sovrapposti, talvolta affiancandoli talaltra vicariandoli, ai tradizionali principi informatori delle diverse civiltà interessate dal fenomeno integrativo. La Comunità Europea, com’è noto, si regge su quattro importanti pilastri, cui, peraltro, si opera costante riferimento nel Trattato, costituiti dalle libertà fondamentali: la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.

Si è dunque giunti progressivamente alla realizzazione di un mercato unico di libero scambio in cui sono venuti meno i dazi doganali, non essendo gli stessi risultati idonei al perseguimento ed alla realizzazione degli obiettivi che la Comunità si era prefissataPage 192 ed essendosi rivelati dunque assolutamente superflui se non addirittura pregiudizievoli per la nuova struttura che si andava ormai consolidando.

Da parte delle istituzioni comunitarie è stato inoltre intrapreso, già da diverso tempo, un incessante lavoro di rimozione degli ostacoli alla libera circolazione, affinché i principi consacrati nel Trattato non restino lettera morta e conseguentemente gli obiettivi in esso enucleati non vengano frustrati.

Il processo di armonizzazione delle diverse normative dei Paesi membri è da tempo uno dei principali obiettivi che informano l’attività delle istituzioni comunitarie, investendo diversi importanti ambiti (si ponga mente al settore dei contratti, alla materia della responsabilità civile per danno da prodotto difettoso, al diritto antitrust, alla tutela del consumatore…) tuttavia senza interessare determinate attribuzioni e diverse materie che, sebbene meritevoli di interventi sistematici ed integrati a livello comunitario, continuano a rimanere di esclusivo appannaggio della legislazione domestica dei singoli stati. Tale processo si è realizzato e continua a realizzarsi attraverso tecniche differenti, che, comunque, risultano riconducibili a due modalità operative: l’integrazione positiva (positive integration), mediante cioè l’emanazione di misure normative tendenti alla omogeneizzazione dei diversi sistemi e l’integrazione negativa (negative integration), attuata facendo divieto ai singoli Stati di adottare misure che confliggano con i requisiti di un mercato comune quale è quello europeo. Se l’attività normativa dell’Unione Europea si esplica attraverso l’emanazione di regolamenti e direttive, occorre nondimeno evidenziare come una funzione decisiva, nell’ambito della realizzazione concreta dei principi della libertà di concorrenza e della sicurezza alimentare, abbia assunto la Corte di Giustizia, la quale, soprattutto su impulso della Commissione, ha avuto modo di pronunciarsi su tutta una serie di questioni concernenti la compatibilità di disposizioni interne con i principi fondanti dell’Unione, intervenendo a chiarire il significato e l’ambito di applicabilità di questi principi.

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La Corte dunque ha percorso la strada della negative integration. La mancanza di uno stretto coordinamento fra i sistemi normativi nazionali comporta, secondo molti studiosi dei fenomeni economici, una minore capacità del sistema produttivo europeo di affrontare la concorrenza dei paesi extraeuropei. La sicurezza alimentare ed il principio della libera concorrenza costituiscono senz’altro temi d’assoluta rilevanza allorché si considerino tutte le problematiche ad essi sottese, i riflessi di natura socioeconomica, gli interessi pubblici e privati coinvolti e le conseguenze che un mancato, parziale o addirittura errato processo di armonizzazione delle legislazioni nazionali potrebbe produrre. In tale ambito occorre peraltro intervenire, tanto a livello di indirizzo politico, quanto sul piano specificamente esecutivo ed attuativo, per contemperare interessi sovente confliggenti.

Tanto premesso occorre esaminare le scelte operate in ambito normativo che sono intervenute a disciplinare tali settori, scelte che sono frutto di una politica la quale, considerata l’eterogeneità dei sistemi coinvolti, ha dovuto necessariamente tener conto delle diversità esistenti tra i vari Paesi, non ultime quelle socioculturali, ma che ha comunque ricercato un comune sostrato, una matrice unificante, attesa la peculiarità dei diversi sistemi giuridici, da cui partire per creare un impianto normativo funzionale al raggiungimento dei risultati preventivati. Per molti versi, libertà di concorrenza e sicurezza alimentare sono due tematiche connesse tra loro, quasi interdipendenti, dalle reciproche influenze ed implicazioni, essendo sotto vari aspetti caratterizzate da problematiche comuni, come meglio si avrà modo di specificare in prosieguo. Le politiche comunitarie aventi ad oggetto le suddette materie1 tendono dunque a svilupparsi, entro certi ambiti, seguendo una comune tendenza e procedendo secondo linee direttive di sviluppo per determinati versi del tutto simili ma chePage 194 indefettibilmente sfociano in situazioni di logica interferenza e sovrapposizione.

La libertà di concorrenza e la sicurezza alimentare rientrano tra gli argomenti di più intenso dibattito tra diversi soggetti, istituzionali e non, su più livelli, attesa la notevole rilevanza da essi assunta e la accresciuta sensibilità dimostrata dalle collettività intorno alle problematiche che accedono a tali questioni in questi ultimi anni.

@2. Libertà di concorrenza e di circolazione delle merci: la modernizzazione del diritto antitrust

Per ciò che concerne il diritto alla concorrenza sembra opportuno principiare dalla riforma intervenuta con il Regolamento n°1/2003 del 16 dicembre 2002, il quale modifica il sistema di applicazione degli artt. 81 ed 82 del Trattato sostituendo il Regolamento n°17/622. Quest’ultimo Regolamento, anch’esso dunque sull’applicazione dei suddetti articoli del Trattato, aveva contribuito alla diffusione ed al consolidamento di una vera e propria cultura della concorrenza nella Comunità. Tuttavia, si avvertiva da più parti l’esigenza di uno strumento normativo più adeguato alle sfide del mercato integrato ed all’allargamento della Comunità inteso alla istituzione di un sistema che impedisse distorsioni della concorrenza nel mercato e che prevedesse all’uopo l’efficace ed uniforme applicazione degli art. 81 ed 82.

Era necessario riconsiderare le modalità di applicazione della deroga al divieto di accordi restrittivi della concorrenza di cui all’art. 81 par. 3. Nel n°2 dei “considerando” del Reg. 1/2003 si nota l’esplicito riferimento alla necessità di esercitare una sorveglianza efficace e di semplificare il controllo amministrativo,Page 195 obiettivi, questi, per la realizzazione dei quali il Regolamento n°17/62 non appariva più idoneo.

Il Trattato, come è noto, vieta le intese e gli accordi restrittivi della libera concorrenza.

In particolare, gli accordi, le decisioni e le pratiche concordate di cui all’art. 81 par. 1 del Trattato che non soddisfano le condizioni di cui all’art. 81 par. 3 dello stesso Trattato sono vietati ed al contrario quelli che soddisfano le medesime condizioni sono ammessi3. Tuttavia, prima della riforma, era prevista la possibilità di notificare preventivamente (istituto della preventiva notifica volontaria) alla Commissione la volontà di costituire una intesa. Questo sistema, come affermato nei “considerando” del Reg. 1/2003, creava notevoli costi alle imprese e frenava l’applicazione delle regole di concorrenza comunitarie da parte delle giurisdizioni e delle Autorità Garanti della concorrenza degli Stati Membri, impedendo alla Commissione di concentrarsi sulla repressione delle violazioni più gravi.

La Commissione adottava i cd. regolamenti d’esenzione per categoria, mediante i quali dichiarava inapplicabile l’art. 81 par. 1 del Trattato a categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate4. Detto organo, dopo aver operato un controllo ex ante, poteva autorizzare l’intesa, sebbene essa fosse oggettivamente restrittiva della libera concorrenza, allorché fossero state soddisfatte determinate condizioni. Il carattere generico delle condizioni indicate dal par. 3 dell’art. 81 aveva fatto sì che si fosse radicato in capo alla Commissione un potere discrezionale dai margini troppo ampi. La Commissione nelle autorizzazioni ha incluso nella politica concorrenziale quelle sociali, industriali, del lavoro ed ambientali.

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Con il nuovo regolamento è stato sostituito un controllo ex post da parte anche di altri organi. L’art. 5 del Regolamento statuisce che le Autorità garanti della concorrenza degli Stati Membri sono competenti ad applicare gli art. 81 ed 82 del Trattato in casi individuali. Possono agire d’ufficio o su denuncia ordinando la cessazione di un’infrazione o addirittura disponendo misure cautelari ovvero comminando ammende o altre sanzioni che siano previste dal diritto nazionale. Ma il nodo centrale sembra essere la disposizione dell’art. 6 del Regolamento il quale stabilisce che le giurisdizioni nazionali sono competenti ad applicare gli art. 81 ed 825. Restano comunque in capo alla Commissione i poteri di constatazione ed eliminazione delle infrazioni, di applicazione di misure cautelari in casi di urgenza dovuti al rischio di un danno grave ed irreparabile per la concorrenza. Tuttavia non si tratta più di attribuzioni esclusive, essendo previste anche con riferimento agli organi nazionali suddetti6. Il Capitolo IV del Regolamento prevede meccanismi di cooperazione tra la Commissione e le Autorità...

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