Gli aiuti pubblici distorsivi della concorrenza

AutoreLuchena, Giovanni
Pagine17-69
CAPITOLO PRIMO
Gli aiuti pubblici distorsivi della concorrenza
1. L’instaurazione del mercato aperto e concorrenziale.
Uno dei fattori che identifica in maniera alquanto chiara la
perdita o, per meglio dire, la cessione della sovranità economica da
parte dello Stato in favore dell’Unione europea è rappresentato
dalla disciplina comunitaria che vieta le pratiche dispensatrici di
sostegno pubblico in favore delle imprese o, almeno, che ne subor-
dina l’adozione a uno stretto scrutinio di compatibilità con il para-
metro della concorrenza intracomunitaria. Per questo motivo, si è
assistito, nel corso dell’esperienza maturata nel campo della politi-
ca della concorrenza1, alla comunitarizzazione del settore degli in-
centivi economici, i quali possono essere ritenuti ammissibili solo
in presenza di una valutazione che escluda le ipotesi di perturba-
zione del mercato2. La disciplina comunitaria degli aiuti pubblici,
SOMMARIO: 1. L’instaurazione del mercato aperto e concorrenziale. - 2. Il carat-
tere negativo della misura d’ausilio. - 3. “Interventi” e “missioni” statali. -
4. L’onere per l’erario. - 5. Misure “anormali” tra selettività e aiuti generali.
- 6. Il criterio dell’«effetto sensibile». - 7. Una possibile definizione di
“aiuto”.
1 E.G. STUART, Recent Developments in EU Law and Policy on State Aids,
in Economic Law Review, 1996, 226; D. DURANTE, Concorrenza (diritto comuni-
tario), in Enc. Dir., Aggiornamento, I, 1997, 354 ss., in part. 365, ad vocem; G.
COLANGELO, La politica di concorrenza e di tutela del mercato, in A. QUADRIO
CURZIO (a cura di), Profili della Costituzione economica europea, Bologna, 2001,
431 ss.
2 A. EVANS, Law, Policy and Equality in the European Union: the Example
of State Aid Control, in Economic Law Review, 1998, 438-439.
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infatti, è da considerarsi come uno dei pilastri eretti per l’instaura-
zione del mercato aperto e concorrenziale, la cui realizzazione
potrebbe essere messa in gioco proprio per effetto delle attività (il
c.d. «fattore esterno» al mercato3) di sostegno incontrollato in fa-
vore delle imprese4. L’obiettivo fondamentale dell’azione di freno
da parte delle istituzioni comunitarie, dunque, è quello di mettere
in campo ogni strumento utile, che scoraggi le iniziative tendenti a
rafforzare surrettiziamente la capacità economica dell’impresa in
danno delle concorrenti europee. Il perseguimento di questa “po-
litica comunitaria” è stato costantemente implementato fino a in-
durre la Commissione a indirizzare “raccomandazioni” agli Stati
affinché adottassero condotte riduzionistiche delle iniziative pub-
bliche in campo economico-finanziario5. In questo senso, il con-
trollo esercitato dalla Commission è orientato verso un atteggia-
mento di notoria severità, perché gli Stati, alle prese anche con una
forte “crisi d’identità” per quel che concerne il loro ruolo nell’eco-
nomia della globalizzazione, possono mettere in campo mezzi di
protezione dell’economia nazionale nel tentativo di eludere i mec-
canismi di controllo in materia di aiuti pubblici. In realtà, proprio
le chiusure di principio relative all’adozione degli strumenti sov-
ventivi hanno contribuito alla trasformazione del modo di agire
degli Stati, che, ora, invece, sono incoraggiati a spostare il loro
raggio di azione nella direzione del «riorientamento» degli aiuti
verso obiettivi orizzontali6, cioè quelli ritenuti meno invasivi e più
3 A. PAPPALARDO, Le linee generali della politica di concorrenza in tema di
aiuti statali, in E. PENNACCHINI, R. MONACO, L. FERRARI BRAVO, S. PUGLISI (a cura
di), Manuale di diritto comunitario, II, Torino, 1984, 471.
4 D.M. HARRISON, The Organization of Europe. Developing a Continental
Market Order, London–New York, 1995, 76 ss.; J.-P. KEPPENNE, Guide des aides
d’État en droit communautaire. Réglementation, jurisprudence et pratique de la
Commission, Bruxelles, 1999, 7 ss.
5 Comunicazione della Commissione al Consiglio. Relazione sui progressi in
materia di riduzione e riorientamento degli aiuti di Stato, in Riv. Giur. Mezz.,
2002, 1480 ss.
6 Cfr. G. PINNA, Le politiche della concorrenza. Gli aiuti di Stato, in Rass.
Dir. Pubbl. Eur, Le politiche pubbliche europee (a cura di G. Demuro), 2004,
154 ss.
Capitolo Primo 19
“tollerati” dalla Commissione7. Così, è stata sviluppata anche una
politica di contrazione degli strumenti di sostegno delle imprese, in
un’ottica di ridisegno complessivo della strategia interna di politica
economica in chiave comunitaria8. In tale prospettiva, la Commis-
sione, forte delle sue competenze in ordine alla vigilanza sul rispet-
to delle norme comunitarie, applica con rigidità le regole in materia
di concorrenza, contrastando il modus agendi degli Stati i quali
tendono ad approntare una tale varietà di “congegni” di supporto
dell’economia e delle imprese che risulta problematico classificare
la pluralità delle “forme” ausiliative di volta in volta utilizzate9. In
ogni caso, per effetto del divieto comunitario, gli spazi di iniziativa
politico-legislativa dello Stato paiono essersi ridimensionati in
modo significativo. È per questo che, di fronte all’integrazione
europea e, più in generale, alla globalizzazione economica, esso
cerca di rimanere, per così dire, “aggrappato” unguibus et rostro
alla propria sovranità mettendo in campo tutte le tecniche di “re-
sistenza” istituzionalmente possibili e, talvolta, anche auspicabili10,
quale risposta «all’esigenza di rimediare a qualche fallimento del
mercato»11. L’ordinamento sopranazionale, infatti, considera in
modo tendenzialmente negativo il comportamento dei pubblici
poteri che predispongano misure di appoggio in favore delle im-
prese sulla base del presupposto, economicamente non infondato,
che l’adozione di tali atti possa minare alla base i principi fondativi
dell’Unione europea. Ed è per questa ragione che, probabilmente,
7 Comunicazione della Commissione al Consiglio. Relazione sui progressi in
materia di riduzione e riorientamento degli aiuti di Stato, cit., 1481.
8 Sul punto, v. S. CASSESE, Quattro paradossi sui rapporti tra poteri pubblici
ed autonomia privata, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 2000, 389.
9 Sulla varietà degli interventi in materia di incentivazione finanziaria, U.
POTOTSCHNIG, Poteri pubblici e attività produttive, in Dir. Econ., 1990, 47.
10 A. FRIGNANI, M. WAELBROEK, Disciplina della concorrenza nella CE, To-
rino, 1996, 294.
11 M. VANNINI, Aiuti di Stato e analisi economica, in S. BARIATTI (a cura di),
Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario, Milano, 1998, 88; peraltro,
sottolinea lo stesso Autore, «anche in caso di insufficienze del mercato, non è
detto che l’aiuto costituisca la soluzione migliore rispetto ad altre forme di
intervento» (ID., o p. cit., 89).

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