Contratti agevolati ai sensi della legge n. 431/1998: Quale autonomia contrattuale?

• Autore: Nino Scripelliti
• Pagine: 555-560

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@1. Premessa

Stabilisce l'articolo 2 della legge n. 431/1998, che i "contratti agevolati" possono essere stipulati sulla base di accordi in sede locale tra le organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative, le quali provvedono alla definizione di contratti tipo.

Si deve sottolineare che la legge prevede il contratto tipo quale parte degli accordi territoriali locali (articolo 2/3), ma non quale parte della Convenzione nazionale; questa dunque definendo, per usare il termine della legge, i contratti tipo per il settore agevolato e per quelli transitori, ha ecceduto il limite posto dalla legge al suo contenuto (lo straripamento è duplice per quanto concerne i contratti tipo transitori, che la legge nemmeno prevede). Ma bisogna anche riconoscere che il fatto che prima la Convenzione nazionale e poi il Decreto ministeriale del 5 marzo 1999, abbiano rispettivamente previsto e recepito il contratto tipo agevolato (ma il discorso vale anche per quello transitorio), non costituisce vizio del procedimento e non inficia certo i contratti tipo approvati in sede di accordi territoriali, considerato che l'art. 8 del D.M. attribuisce alla trattativa territoriale la competenza nella definizione del contratto tipo, del quale si limita a fornire un modello, oltre a criteri generali di indirizzo. Questi accordi territoriali sono infatti, di per sé, presupposto sufficiente della efficacia dei contratti tipo, restando irrilevante la esistenza, a monte, della loro previa approvazione anche da parte del Decreto ministeriale, pur oltre la previsione della legge: in sostanza, una fase procedimentale in più rispetto al modello legale, ma tale da non determinare rilevante riduzione della autonomia delle associazioni territoriali.

Piuttosto, e su questo si tornerà nel seguito, il D.M. reca una disposizione (art. 1, comma 10) nella quale si precisa che i contratti di locazione realizzati in base ai criteri sopra indicati, potranno essere stipulati esclusivamente mediante utilizzazione del modello di contratto tipo che sarà approvato in sede di accordo locale (non, quindi, nazionale): così attribuendo al testo contrattuale un elemento di imperatività del tutto assente nella Convenzione, che attribuiva tale efficacia solo ai contratti tipo relativi agli usi transitori.

@2. Definizione dei contratti tipo

Dunque, per contratto tipo nel senso desumibile dalla legge, non si intende uno schema contrattuale corrispondente ad un sottotipo o subspecie del contratto di locazione tipico disciplinato dal codice civile nei suoi elementi (essenziali ed accidentali), ma piuttosto un testo contrattuale completo, proposto ai locatori ed ai conduttori per regolare esaustivamente e senza lacune l'assetto dei loro interessi, con la sola necessità delle integrazioni necessarie alla personalizzazione del contratto. Quindi, ove inteso come inderogabile, il contratto tipo realizzerebbe la massima possibile compressione della autonomia contrattuale, ben oltre la disciplina imperativa della legge n. 392/1978, e ben oltre i moduli o formulari contrattuali predisposti da uno dei contraenti ex art. 1342 c.c., e che l'altra parte può comunque chiedere di modificare con inserimento di specifiche clausole, prevalenti per legge sul testo predisposto, ovvero rifiutare; ed oltre, altresì, talune regolamentazioni uniformi di rapporti contrattuali, imposte da enti pubblici per motivi di parità di trattamento (in materia urbanistica, di appalti e di pubblici servizi).

Sorge quindi l'esigenza di analizzare il contenuto del contratto tipo, allo scopo di verificarne la derogabilità e l'inderogabilità in sede di stipulazione del contratto individuale; ed a tale fine appare utile la ricostruzione dell'istituto, attraverso le diverse fasi del procedimento previsto dalla legge n. 431/1998, la cui novità, generalmente evidenziata, è consistita nella attribuzione alla concertazione delle parti sociali, di una funzione di produzione normativa sostanziale, nell'auspicio, presunto il consenso sociale alla nuova disciplina, di una riduzione della generalizzata conflittualità del settore.

@3. Il procedimento di formazione dei contratti tipo

Dalla legge n. 431/1998 scaturisce dunque un flusso normativo che, muovendo dalla Convenzione nazionale, conduce al Decreto ministeriale di approvazione e recepimento della stessa, agli accordi territoriali ed ai contratti tipo, fino ai contratti individuali.

Il procedimento che conduce agli accordi territoriali, quando le sue diverse fasi siano ordinate logicamente, prevede:

- la convocazione da parte del Ministero dei Lavori Pubblici delle Associazioni nazionali maggiormente rappresentative dei proprietari e dei conduttori (articolo 4/1);

- la stipulazione, da parte di queste, della Convenzione nazionale avente per oggetto la individuazione dei criteri generali per la definizione dei canoni;

- la emanazione del decreto del Ministero dei Lavori Pubblici (di concerto con il Ministero delle Finanze) di recepimento della Convenzione, e quindi di approvazione dei detti criteri generali per la determinazione dei canoni (ovvero, quando la Convenzione non fosse stata stipulata, di recepimento degli orientamenti prevalenti espressi dalle stesse organizzazioni);

- la stipulazione degli accordi aventi efficacia territoriale locale tra le Associazioni maggiormente rappresentative in sede locale, anche per effetto di eventuale convocazione da parte dei Comuni (articolo 2/3), sulla base dei criteri generali approvati dal Decreto ministeriale, e la definizione dei contratti tipo, quale parte degli accordi locali;

- il deposito degli accordi locali presso i comuni dell'area territoriale interessata (articolo 2/3);

- ed infine, quale fase terminale del flusso normativo del quale si è detto all'inizio, la stipulazione dei contratti individuali a loro volta sulla base (art. 2/3) degli accordi territoriali.

L'analisi di questa sequenza procedimentale conduce alla individuazione di un procedimento di produzione normativa secondaria e regolamentare, che inizia con l'esercizio della funzione di impulso da parte del Ministero dei Lavori Pubblici; prosegue con l'attribuzione di funzione normativa sostanziale alle Associazioni nazionali più rappresentative, alle quali è attribuita la competenza alla indivi-Page 556duazione dei criteri generali per la determinazione dei canoni con riferimento a taluni elementi indicati dalla legge (durata dei contratti, rendita catastale dell'immobile, altri parametri oggettivi non meglio determinati), ma non alla formazione del testo dei contratti tipo. Il procedimento prosegue con il recepimento nel provvedimento ministeriale della Convenzione nazionale, e successivamente, in sede locale, con il possibile esercizio di analoghi poteri di impulso da parte dei comuni (convocazione delle Associazioni più rappresentative in sede locale); con la stipulazione di accordi da parte di queste ultime dei quali, secondo la legge (art. 2/3), deve fare parte il contratto tipo; e infine con la pubblicazione dell'accordo territoriale mediante deposito presso il comune, con chiara funzione di pubblicità e di attribuzione di certezza a quanto convenuto.

Si tratta, come si vede, di un procedimento complesso, con fasi caratterizzate dall'impulso e dall'eventuale intervento sostitutivo della pubblica amministrazione, nonché dalla contemporanea attribuzione di funzione normativa sostanziale al concerto delle Associazioni più rappresentative, alle quali è così conferita una funzione pubblica, di creazione normativa. Tale funzione si esplica nella fase iniziale del procedimento, con la realizzazione di una base testuale destinata ad essere trasfusa nel provvedimento ministeriale.

A tale proposito si impone un rilievo concernente la terminologia utilizzata dalla legge per la descrizione delle diverse cadenze procedimentali, caratterizzata da evidenti influssi lessicali di area sindacale: non altrimenti si spiega l'uso reiterato della locuzione ". . . sulla base . . ." o ". . .la base . . .", per descrivere relazioni normative, quali: il rapporto tra contratti individuali ed accordi territoriali (art. 2/3) ed il rapporto tra i criteri generali approvati dalla Convenzione nazionale e gli accordi territoriali (art. 4/1), o l'uso del termine "definire, definizione, definendo" (art. 2/3, 4/1, 5/1) in luogo di "approvare, stabilire" e simili ¹.

Sul piano normativo, tali sfumature linguistiche non sono prive di effetto, determinando una inevitabile attenuazione del rigore della relazione gerarchica tra le diverse norme, a tutto beneficio della autonomia delle parti, nelle fasi terminali del procedimento (accordi territoriali e contratti individuali).

Il Decreto ministeriale indica (sic; art. 4/2 della legge) i criteri generali approvati dalla Convenzione nazionale e quindi, di regola, dovrà limitarsi al mero recepimento della stessa quale espressione di quella autonomia collettiva sulla quale è fondata la nuova disciplina. Si può tuttavia ammettere la legittimità di una limitata verifica da parte del Ministero in sede di recepimento della Convenzione, in ordine ai soggetti collettivi che l'hanno stipulata (problema che si porrà per le future Convenzioni, previste con cadenza triennale; art. 4/1), ed anche al suo contenuto, con esercizio di poteri che, sia pure in misura limitata, potranno attingere al merito della intesa, considerati i benefici tributari connessi alla stipulazione dei contratti individuali e gli interessi generali sottesi alla regolamentazione delle locazioni urbane, tuttavia alla condizione essenziale che tale esercizio di poteri di controllo in senso lato, sia puntualmente motivato (diversamente, il Decreto ministeriale sarebbe...