Adesione all'Unione europea della Turchia e condizione giuridica dei cittadini turchi nella giurisprudenza della Corte di giustizia

• Autore: Marco Evola
• Pagine: 391-424

MARCO EVOLA

ADESIONE ALL’UNIONE EUROPEA

DELLA TURCHIA E CONDIZIONE GIURIDICA

DEI CITTADINI TURCHI NELLA GIURISPRUDENZA

DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

SOMMARIO: 1. Introduzione: la libera circolazione dei lavoratori e il diritto di stabilimento e

di libera prestazione dei servizi nell’Accordo di associazione come libertà funzionali

all’adesione della Turchia all’Unione europea. – 2. Possibilità di ricostruire la rilevata

funzione come principio interpretativo delle norme che disciplinano il rapporto di asso-

ciazione: a) l’ingresso negli Stati membri e le clausole di standstill. – 3. Segue: b) il

principio di non discriminazione. – 4. Segue: c) la posizione dei lavoratori nel mercato

del lavoro nazionale. – 5. Segue: d) i familiari del lavoratore turco. – 6. Conclusioni.

1. Con la creazione della cittadinanza dell’Unione il Trattato di Maastricht ha

avviato una delle più significative esperienze di superamento della tradizionale

identificazione della cittadinanza con l’appartenenza nazionale, contribuendo in

maniera rilevante alla destrutturazione e ristrutturazione di tale categoria concet-

tuale. Nella medesima prospettiva si colloca, secondo una parte della dottrina,

l’articolazione di un regime giuridico per gli stranieri, caratterizzato dal fatto che

questi sono resi, in gradi e misura diversi, partecipi dei diritti che hanno caratte-

rizzato in passato lo statuto dei cives, dando sostanza alla distinzione tra “noi” e

“gli altri”1. I due fenomeni hanno finito per mescolarsi e arricchirsi reciproca-

mente, come messo in evidenza dall’ampia letteratura sul tema della cittadinanza

e sui contenuti di questa2. Sotto il profilo della regolamantazione della condi-

zione giuridica dello straniero assume particolare rilievo nell’ambito dell’ordina-

mento dell’Unione europea la disciplina relativa ai cittadini turchi, destinatari di

un complesso di regole che ne hanno sotto molti profili differenziato, grazie ad

un trattamento più favorevole, la posizione rispetto alla generalità dei cittadini

provenienti da Stati terzi. Lo statuto accordato ai cittadini turchi è delineato da un

1 K. GROENENDIJK, Citizens and Third Country Nationals: Differential Treatment or Discri-

mination?, in J. Y. CARLIER, E. GUILD (dirs.), L’avenir de la libre circulation des personnes dans

l’U.E., Bruxelles, 2006, p. 79 ss.

2 Nell’ampia letteratura sul tema cfr. T. KOSTAKOPOULOU, European Citizenship: Writing the

Future, in ELJ, 2007, p. 757 ss.; P. DOLLAT, La citoyenneté européenne. Théories et statuts, Bru-

xelles, 2008; N. WALKER, Denizenship and Deterritorialisation in the European Union, in H.

LINDHAL (ed.), Oxford-Portland, 2009, p. 261 ss.

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complesso quadro normativo fondato sull’Accordo di associazione firmato ad

Ankara il 12 settembre 19633 dalla Repubblica di Turchia, da un lato, e dagli Stati

membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro e concluso, approvato e ratificato

a nome della Comunità dalla decisione del Consiglio n. 64/732/CEE, del 23 di-

cembre 19634. Fortemente legato al ruolo della Turchia nello scacchiere interna-

zionale nell’epoca della guerra fredda, l’Accordo di associazione persegue lo

scopo di promuovere il rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni

commerciali ed economiche tra le parti contraenti “tenendo conto della necessità

di assicurare un più rapido sviluppo dell’economia turca ed il miglioramento del

livello dell’occupazione e del tenore di vita del popolo turco” (art. 2). A tal fine

l’Accordo comporta una fase preparatoria che doveva consentire allo Stato turco

di rafforzare la sua economia con l’aiuto dell’Unione europea (art. 3), una fase

transitoria, nel corso della quale venivano garantiti l’attuazione progressiva di

un’unione doganale e il ravvicinamento delle politiche economiche (art. 4) e una

fase definitiva che si basa sull’unione doganale e implica il rafforzamento del

coordinamento delle politiche economiche delle parti contraenti (art. 5).

Per il conseguimento dell’obiettivo fissato dall’art. 2 l’Accordo di associa-

zione prefigura l’attuazione di un’unione doganale, la graduale realizzazione

della libera circolazione dei lavoratori (art. 12), nonché l’eliminazione delle re-

strizioni alla libertà di stabilimento (art. 13) e alla libera prestazione dei servizi

(art. 14). Sia con riguardo alla libera circolazione dei lavoratori, sia con riferi-

mento alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi le parti con-

traenti hanno convenuto di ispirarsi alle relative disposizioni del Trattato istitu-

tivo della CEE, ossia rispettivamente gli articoli 48-50, 52-56, 58-65. Inoltre,

l’Accordo di associazione prevede, all’art. 9, il divieto nel suo campo di applica-

zione di discriminazioni fondate sulla nazionalità.

La complessità delle attività prefigurate dall’Accordo e il susseguirsi di fasi

distinte nella realizzazione dell’associazione è all’origine del Protocollo addizio-

nale, firmato a Bruxelles il 23 novembre 19705, concluso, approvato e ratificato

a nome della Comunità con regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972 n. 7606.

Il Protocollo addizionale, che, giusta la disposizione del suo art. 62, costituisce

parte integrante dell’Accordo di associazione, stabilisce le condizioni, le moda-

lità e i ritmi di realizzazione della fase transitoria prevista dall’art. 4 dell’Ac-

cordo stesso. La materia della circolazione delle persone è considerata nel titolo

II del Protocollo addizionale rubricato “Circolazione delle persone e dei servizi”

e articolato in due capitoli, il primo relativo ai lavoratori e il secondo destinato al

diritto di stabilimento, ai servizi e ai trasporti.

In ordine alla libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri dell’U-

nione europea e la Turchia l’art. 36 del Protocollo addizionale prevede che la sua

3 GUCE 217, 29 dicembre 1964, p. 3687 ss.

4 Ibidem, p. 3685 ss.

5 GUCE L 293, 29 dicembre 1972, p. 4 ss.

6 Ibidem, p. 1 ss.

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realizzazione avvenga gradualmente, conformemente ai principi fissati dall’art.

12 dell’Accordo di associazione, tra la fine del dodicesimo e del ventiduesimo

anno dall’entrata in vigore dell’Accordo stesso. Le modalità necessarie a tal fine

saranno stabilite dal Consiglio di associazione istituito dall’art. 6 dell’Accordo di

associazione e composto, da un lato, da membri dei governi degli Stati membri,

dal Consiglio dell’Unione europea e dalla Commissione e, dall’altro, da membri

del governo turco. Il Consiglio di associazione è altresì chiamato a stabilire il

ritmo e le modalità di soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e

alla libera prestazione di servizi (art. 41, n. 2, del Protocollo addizionale).

Mentre la previsione da ultimo citata non è stata attuata, il Consiglio di asso-

ciazione ha adottato tre diverse decisioni relative alla libera circolazione dei la-

voratori. La prima, la decisione n. 2/76 del 20 dicembre 1976, successivamente

sostituita dalla decisione n. 1/80 adottata il 19 settembre 19807, che persegue

l’obiettivo di migliorare nel settore sociale il regime di cui beneficiano i lavora-

tori turchi e i loro familiari per realizzare gradualmente la libera circolazione. In

particolare, l’art. 6 della decisione assicura ai lavoratori turchi un regime di pro-

gressiva mobilità nel mercato del lavoro dello Stato membro ospitante, preve-

dendo al 1° comma che “fatte salve le disposizioni dell’articolo 7, relativo al li-

bero accesso dei familiari all’occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare

mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti: rinnovo, in tale

Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso

lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego; candidatura, in tale Stato

membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso

gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione, presso un

datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva

la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità; li-

bero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradi-

mento, dopo quattro anni di regolare impiego”.

La materia dell’accesso al mercato del lavoro è altresì disciplinata dalla deci-

sione 1/80 all’art. 7, con riguardo ai familiari autorizzati a raggiungere il lavora-

tore turco inserito nel regolare mercato del lavoro. Anche in questo caso il regime

prefigurato dal Consiglio di associazione si presenta articolato. Il 1° comma,

primo capoverso, dell’art. 7 prevede che i familiari del lavoratore turco, dopo tre

anni di residenza regolare, hanno diritto di rispondere a qualsiasi offerta di im-

piego, ferma l’applicazione del principio della preferenza comunitaria. Invece,

giusta la disposizione dell’art. 7, 1° comma, 2° cpv., dopo cinque anni di resi-

denza regolare i familiari del lavoratore turco beneficiano del libero accesso a

qualsiasi attività di lavoro dipendente di loro scelta. Un identico diritto è attribu-

ito dall’art. 7, 2 ° comma, ai figli dei lavoratori turchi che abbiano conseguito una

formazione professionale nel Paese ospite, purché uno dei genitori abbia eserci-

tato in quello Stato un’attività lavorativa da almeno tre anni8.

7 Le due decisioni non sono state pubblicate.

8 Sul regime giuridico relativo ai lavoratori turchi e ai loro familiari cfr. T. WORNHAM, The