Accesso all'informazione giuridica dell'Unione europea on line: una rassegna

AutoreSebastiano Faro
CaricaRicercatore presso l'Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del CNR.
Pagine7-42

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    Gli indirizzi Internet sono stati verificati il 17 febbraio 2004.

@1. Introduzione: il contesto (trasparenza e accesso, miglioramento della qualità della legislazione, verso la e-commissione)

Alla fine del 2002 la Commissione europea ha censito 14.500 atti, per un totale di circa 97.000 pagine di Gazzetta ufficiale, che costituiscono l'acquis comunitario, inteso come insieme degli atti normativi secondari vincolanti - regolamenti, direttive e decisioni - ai sensi dell'art. 249 tr. Ce1. In realtà, il numero di documenti prodotti dalle istituzioni, dagli Page 8 organi e dalle agenzie comunitarie è molto più elevato2. Si pensi, per esempio, alla stessa Commissione che negli anni 1992-2002 ha realizzato 38 libri verdi, 19 libri bianchi e più di 1.200 comunicazioni in tutti i settori, pubblicando, inoltre, circa 1.500 relazioni sull'azione comunitaria3.

E il discorso, ovviamente, non riguarda solo il primo pilastro, quello comunitario, della Unione europea [da ora in avanti Ue], ma anche gli altri due4.

Si tratta di una quantità elevatissima di dati pubblici5, documentazione Page 9 giuridica in primo luogo, che fin dall'inizio degli anni Settanta del secolo scorso la Comunità si è posta il problema di gestire in forma automatizzata6 e che dalla metà degli anni Novanta ha incominciato a rendere disponibile in Internet. Nel 1995, infatti, nasceva il sito, creato inizialmente per una manifestazione specifica7, che ha avuto una rapidissima evoluzione che lo ha portato a diventare il portale Europa8. Questo portale adesso rappresenta il punto di accesso unificato a tutte le informazioni diffuse via Internet dalle istituzioni e dagli organi dell'Ue9. Il portale è oggi uno dei siti di maggior rilievo dell'intera Rete10; attraverso di esso è accessibile un milione di documenti (sommando le varie versioni linguistiche - in tutte le lingue ufficiali comunitarie - e non considerando quelli contenuti nelle banche dati11 che sono interrogabili attraverso Europa).

Lo sviluppo del portale - più in generale l'ampio ricorso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione [da ora in avanti TIC] - ha rappresentato uno dei modi attraverso i quali ha trovato risposta l'esigenza di garantire la massima trasparenza dell'attività delle istituzioni comunitarie. La trasparenza si concretizza nella possibilità per ciascun interessato di conoscere l'esistenza e lo sviluppo dei processi decisionali, di

Al tema è dedicata la direttiva 2003/98/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 novembre 2003, relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico. Sul tema, inoltre, è stato sviluppato il progetto ePSINet (per il quale si v. il seguente indirizzo: http://www. epsigate.org/). Page 10

Il problema di una piena affermazione del principio di trasparenza a livello comunitario, e del correlato diritto di accesso ai documenti delle istituzioni comunitarie, è stato posto all'inizio degli anni Novanta del secolo scorso. La vicenda istituzionale e normativa relativa a questi temi12, che ha coinvolto non soltanto le istituzioni politiche, ma anche i giudici comunitari, ha condotto, come è noto, alla specifica affermazione del principio di trasparenza nel Trattato sull'Unione europea (art. 1, in cui si fa riferimento ad una Unione nella quale le decisioni sono «prese nel modo più trasparente possibile») e del diritto di accesso nel Trattato Ce (art. 255) e, poi, nella Carta dei diritti fondamentali (art. 42)13. Sulla base delle previsioni del Trattato Ce è stato adottato, quindi, il regolamento n. 1049/200114 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che definisce i principî, le condizioni e le limitazioni che disciplinano il diritto di accesso, in modo da garantire il più ampio esercizio possibile di tale diritto. Il regolamento, prevede, fra l'altro, che ciascuna istituzione renda accessibile un registro dei documenti, che deve poter essere consultato in forma elettronica15; il registro non deve coprire tutti i documenti che ciascuna Page 11 istituzione riceve o produce; deve, però, essere esaustivo per quanto riguarda il proprio campo documentario: determinate le tipologie di documenti che rientrano nel registro, devono essere repertoriati tutti i documenti che appartengono a tali tipologie.

La trasparenza è, inoltre, nell'ottica della Commissione16, uno degli aspetti principali della buona governance. Riformare la governance europea, cioè l'insieme delle norme, dei processi e dei comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, significa, per la Commissione, ridurre il divario tra l'Ue ed i suoi cittadini, molti dei quali non conoscono i meccanismi di funzionamento e ciò che effettivamente fa l'Unione, la cui azione viene spesso percepita come inefficace. La Commissione individua cinque principî la cui piena realizzazione è essenziale al fine di instaurare una buona governance: fra questi vi sono i principî di apertura e partecipazione.

Il principio di apertura implica che le istituzioni comunitarie si adoperino attivamente per spiegare meglio che cosa fa l'Ue e in cosa consistono le decisioni che essa adotta.

La realizzazione di una ampia partecipazione dei cittadini nella fase di elaborazione ed in quella di attuazione delle politiche comunitarie può garantire una maggiore qualità, pertinenza ed efficacia delle politiche Page 12 stesse, oltre ad aumentare la fiducia nel risultato finale e nelle istituzioni europee.

Rispetto a tali principi la Commissione sottolinea il particolare ruolo che, nella loro realizzazione piena, possono avere le TIC. Tali tecnologie possono contribuire in maniera determinante a consentire a tutti i cittadini di accedere alla informazione sulle questioni europee e di seguire il processo politico nelle sue varie fasi: fondamentale è in questa prospettiva, da un lato, lo sviluppo della politica di comunicazione della Commissione e delle altre istituzioni17, dall'altro lato, l'evoluzione del portale Europa verso «una piattaforma attiva di informazioni, di feedback e di dibattiti, collegando reti parallele in tutta Europa». Un ulteriore contributo che le nuove tecnologie possono offrire riguarda le consultazioni delle parti coinvolte nelle politiche comunitarie, che, se realizzate on line, possono essere più efficaci e trasparenti18 (in questo contesto si inserisce l'iniziativa di elaborazione interattiva della politica19).

L'importanza di servizi di informazione resi on line dalle istituzioni europee appare, peraltro, strettamente connessa anche al tema del miglioramento della qualità della legislazione. Migliorare l'accesso, anche attraverso gli strumenti informatici e telematici, alla normativa comunitaria costituisce un aspetto della più generale azione di miglioramento della qualità della legislazione, come delineata inizialmente dai consigli europei Page 13 di Birmingham e di Edimburgo del 199220. Il miglioramento dell'accessibilità del diritto comunitario, anche attraverso l'uso delle TIC, è una questione costantemente affrontata nelle relazioni Legiferare meglio che la Commissione pubblica annualmente per monitorare la qualità della normativa europea21 e considerata rilevante anche nell'ambito della recente iniziativa in materia di aggiornamento e semplificazione dell'acquis comunitario22.

L'evoluzione che si prospetta sulla base della ormai consolidata realtà della presenza, nei siti istituzionali dell'Ue, di servizi informativi è quella della realizzazione della c.d. e-Commissione, quale realizzazione di un processo di trasformazione dell'amministrazione comunitaria che sfrutti pienamente le nuove opportunità offerte dalle TIC per aumentare l'efficienza interna dell'amministrazione e per migliorare le relazioni esterne della stessa.

L'obiettivo è quello proprio delle strategie di realizzazione dell'amministrazione elettronica (e-government)23, e cioè utilizzare gli sviluppi delle TIC per ottenere tre risultati: in primo luogo, per migliorare i metodi di lavoro della Commissione; in secondo luogo, per migliorare gli strumenti di comunicazione e di scambio di informazioni tra l'amministrazione europea, da un lato, e gli interlocutori istituzionali e i cittadini e le imprese, dall'altro lato; per offrire, in terzo luogo, servizi più efficienti a cittadini e imprese. Questo obiettivo era già delineato nella iniziativa eEurope -

Una società dell'informazione per tutti24, nella sua decima azione, Page 14 "Amministrazioni on line". Le linee di azione della Commissione in materia sono state poi tracciate nel libro bianco dedicato alla riforma della Commissione25, per essere ulteriormente specificate nel memorandum

Towards the e-Commission: implementation strategy 2001-200526. Quest'ultimo documento prefigurava uno sviluppo del portale Europa, meglio definito nella successiva comunicazione Europa 2nd generation.

Advanced web services to citizens, business and other professional users27. Secondo le linee guida individuate in questo documento, i servizi della Commissione, ai quali è affidata l'implementazione della e-Commissione, devono far evolvere il portale quale punto di accesso unificato a siti web28 che offrano:

- servizi d'informazione, che garantiscano a tutti un accesso agevole ad informazioni aggiornate, di facile consultazione e multilingui, adatte alle esigenze degli utilizzatori;

- servizi di comunicazione interattivi per migliorare il dialogo con i cittadini, le imprese e la società civile, agevolando in tal modo consultazioni ampie, on line, in tempo reale, sulle politiche e realizzando meccanismi di verifica sui risultat

- servizi transazionali, che permettano di realizzare on line alcune pro- Page 15cedure dell'amministrazione europea che attualmente sono espletate a mezzo posta (appalti, operazioni finanziarie con i fornitori, assunzioni, iscrizioni ad eventi, raccolta o acquisto di documentazione ecc.).

Si tratta quindi di superare i limiti...

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