Sentenza nº 44 da Constitutional Court (Italy), 17 Marzo 2023

• Relatore: Stefano Petitti
• Data di Resoluzione: 17 Marzo 2023
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

Sentenza n. 44 del 2023

SENTENZA N. 44

ANNO 2023

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Silvana SCIARRA;

Giudici: Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 9, 19 e 20 della legge della Regione Veneto 21 settembre 2021, n. 27 (Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2021 in materia di governo del territorio, viabilità, lavori pubblici, appalti, trasporti e ambiente), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-25 novembre 2021, depositato in cancelleria il 24 novembre 2021, iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 2021.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 24 gennaio 2023 il Giudice relatore Stefano Petitti;

uditi l’avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giacomo Quarneti e Andrea Manzi per la Regione Veneto;

deliberato nella camera di consiglio dell’8 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso depositato il 24 novembre 2021 e iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, 9, 19 e 20 della legge della Regione Veneto 21 settembre 2021, n. 27 (Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2021 in materia di governo del territorio, viabilità, lavori pubblici, appalti, trasporti e ambiente), in riferimento a plurimi parametri costituzionali.

   1.1.– In primo luogo, è impugnato l’art. 1 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione alla materia «ordinamento […] penale».

   Il ricorrente riferisce che la disposizione impugnata ha sostituito il comma 1-bis dell’art. 4 della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono edilizio), prevedendo che la Regione può destinare l’incremento dell’oblazione prevista dalla legge sul condono, oltre che alle finalità di cui al comma 1 del medesimo art. 4 («per politiche di repressione degli abusi edilizi e per la promozione di interventi di riqualificazione dei nuclei interessati e compromessi da fenomeni di abusivismo edilizio, ovvero per i rilievi aerofotogrammetrici previsti dall’articolo 23 della legge n. 47 del 1985»), ad ulteriori finalità, e in particolare:

   a) ad interventi di valorizzazione e restauro paesaggistico su siti di interesse regionale che sono individuati dalla Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare;

   b) agli interventi, promossi dai comuni singoli o associati, di riqualificazione urbana di cui all’articolo 6 della legge regionale 6 giugno 2017, n. 14 “Disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e modifiche della legge 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio””, nonché per le spese di progettazione degli interventi previsti nei programmi di rigenerazione urbana sostenibile, approvati ai sensi dell’articolo 7, comma 4, della medesima legge regionale n. 14 del 2017

   .

   Tale ultima previsione non sarebbe in linea, ad avviso del ricorrente, con quanto disposto dall’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326. Questa norma statale, nel dettare presupposti e condizioni del condono edilizio straordinario, prevede in particolare, al comma 33, che le regioni possano destinare l’incremento dell’oblazione stabilito ai sensi del medesimo comma «ai fini dell’attivazione di politiche di repressione degli abusi edilizi e per la promozione di interventi di riqualificazione dei nuclei interessati da fenomeni di abusivismo edilizio, nonché per l’attuazione di quanto previsto dall’articolo 23 della legge 28 febbraio 1985, n. 47».

   Secondo l’Avvocatura, il legislatore veneto, destinando l’incremento a finalità diverse e ulteriori da quelle contemplate dalla richiamata norma statale, si sarebbe discostato dal vincolo di destinazione da essa stabilito, «preordinato all’adozione di misure riparative e/o preventive rispetto al fenomeno dell’abusivismo edilizio».

   In questo modo, la disposizione impugnata avrebbe «oltrepassato lo spazio di competenza riservato alle regioni», poiché, come affermato da questa Corte (è richiamata la sentenza n. 196 del 2004), con riguardo al condono la competenza statale in materia di ordinamento penale interesserebbe tanto la fase genetica delle fattispecie incriminatrici, quanto la fase della rinuncia all’esercizio della pretesa punitiva. Ciò apparirebbe tanto più vero nel caso di specie, in cui l’oblazione ha ad oggetto richieste di condono straordinario edilizio, sicché la piena discrezionalità statale in materia di estinzione del reato ingloberebbe anche le finalità che le regioni sarebbero tenute a perseguire con i proventi degli incrementi dell’oblazione medesima.

   1.2.– Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 9 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con riguardo alla materia «tutela della concorrenza», e all’art. 81 Cost.

   La disposizione impugnata prevede che «[p]er i contratti pubblici di servizi, forniture e noleggio attrezzature di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, nei procedimenti di pagamento non viene operata la ritenuta dello 0,50 per cento a garanzia dei versamenti agli enti previdenziali ed assicurativi». Essa si porrebbe in contrasto con l’art. 30, comma 5-bis, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), secondo il quale la medesima ritenuta è operata «[i]n ogni caso» e può essere svincolata «soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l’approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva».

   Secondo il ricorrente, tale disposizione statale sarebbe «regola di gara», perché contenuta nell’articolo del codice dei contratti pubblici dedicato ai principi generali in materia di aggiudicazione ed esecuzione di appalti e concessioni, «posti a tutela della libera concorrenza, di non discriminazione e par condicio, e valevoli per qualsivoglia procedura di scelta del contraente, per gli appalti e per le concessioni di beni e servizi, sopra e sotto soglia». Da qui, pertanto, la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

   La medesima disposizione violerebbe anche l’art. 81 Cost., perché l’impossibilità per la stazione appaltante di vincolare le ritenute in questione al rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC) rischierebbe di determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, «in termini di minori entrate contributive, non quantificate e prive di copertura finanziaria».

   1.3.– Con un terzo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 della medesima legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in riferimento agli artt. 3 e 9 Cost.

   Secondo quanto riportato nel ricorso, la norma impugnata ha sostituito l’art. 2, comma 2, della legge della Regione Veneto 9 agosto 1988, n. 41 (Modifica alla legge regionale 27 aprile 1979, n. 32 concernente «Norme per la polizia idraulica e per l’estrazione di materiali litoidi negli alvei e nelle zone golenali dei corsi d’acqua e nelle spiagge e fondali lacuali di competenza regionale»), stabilendo, con riguardo all’attività di estrazione di sabbie e ghiaie, che «[i]n assenza di piani estrattivi il limite è abbassato a 20.000 metri cubi per singolo intervento. Possono essere presentati dal medesimo soggetto progetti di estrazione e asporto di sabbia e ghiaia, finalizzati alla sicurezza e alla buona regimazione delle acque, per quantitativi complessivi fino ad un massimo pari ad 80.000 metri cubi, da realizzare attraverso singoli interventi di entità non superiore a 20.000 metri cubi». Prima della sua modifica, il medesimo art. 2, comma 2, prevedeva che «[i]n assenza di piani estrattivi il limite è abbassato a 20.000 metri cubi».

   Secondo l’Avvocatura generale, la modifica normativa stravolgerebbe le finalità originarie della norma, che autorizzavano l’estrazione di materiali litoidi sulla base di appositi piani e, in assenza di questi ultimi, entro precisi limiti quantitativi, consentendo oggi di «estrarre, in assenza di piano, quantitativi complessivi di materiale litoide fino a 80.000 metri cubi, e ciò senza neppure il coinvolgimento della struttura regionale competente in materia di difesa del suolo».

   Peraltro, considerando che tale attività è destinata a svolgersi anche in territori costieri, in zone contermini a laghi e lungo corsi d’acqua, essa inciderebbe anche su zone sottoposte a vincolo paesaggistico ex lege secondo quanto previsto dall’art. 142, comma 1, lettere a), b) e c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).

   Per effetto dell’abbassamento della tutela paesaggistica di tali beni rispetto al regime precedentemente dettato dalla stessa Regione (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 141 del 2021), sarebbero pertanto violati gli artt. 3 e 9 Cost.

   1.4.– Col quarto e ultimo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 20 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in riferimento...