Sentenza nº 244 da Constitutional Court (Italy), 24 Novembre 2020

• Relatore: Silvana Sciarra
• Data di Resoluzione: 24 Novembre 2020
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 244

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Mario Rosario MORELLI;

Giudici: Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58 (Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale regionale), dell’art. 15, comma 3, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015), e dell’art. 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13 (Disposizioni collegate alla legge di assestamento e seconda variazione generale al bilancio di previsione della Regione Emilia-Romagna 2016-2018), promosso dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione Emilia-Romagna, per l’esercizio finanziario 2018, con ordinanza del 2 agosto 2019, iscritta al n. 192 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

udito nell’udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Regione Emilia-Romagna;

deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1. ‒ Con ordinanza del 2 agosto 2019, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo della per l’Emilia Romagna, nel corso del giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Emilia-Romagna per l’esercizio finanziario 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58 (Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale regionale), dell’art. 15, comma 3, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015), nonché dell’art. 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13 (Disposizioni collegate alla legge di assestamento e seconda variazione generale al bilancio di previsione della Regione Emilia-Romagna 2016-2018), in riferimento agli artt. 3, 36, 81, 97, 117, commi secondo, lettere l) e o) e terzo, e 119 della Costituzione.

   1.1.‒ La Sezione regionale di controllo premette in fatto che, nel rendiconto relativo all’esercizio finanziario 2018, compare un capitolo di bilancio (capitolo U89360), relativo al «Fondo di accantonamento per l’integrazione regionale all’indennità di fine servizio», costituito dalla Regione, nell’ambito della facoltà di accantonamento di fondi per passività potenziali, attribuita dall’art. 46, comma 3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), per le spese inerenti all’integrazione regionale al trattamento di fine servizio (TFS). Tale integrazione – cui affluiscono anche le risorse individuate nel capitolo U04150 (denominato «Oneri dipendenti dalla integrazione regionale delle indennità premio di servizio al personale per il quale non opera la ricongiunzione dei servizi») ‒ è stata introdotta dall’amministrazione regionale a favore dei propri dipendenti, ponendola a carico del proprio bilancio, sulla base dell’art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, fino all’entrata in vigore di una diversa disciplina generale dell’indennità di fine servizio per tutto il settore del pubblico impiego (art. 1, comma 1). La citata legge regionale è stata abrogata dall’art. 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 che, tuttavia, ne ha fatto salva l’applicazione limitatamente ai dipendenti che avessero maturato, prima della sua entrata in vigore, il requisito di un anno di servizio presso la Regione. Tale ultima previsione è stata, poi, oggetto di una norma di interpretazione autentica, contenuta nell’art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, in cui si dispone che «[i]l secondo periodo del comma 3 dell’articolo 15» della legge regionale n. 2 del 2015 «si interpreta nel senso che la salvaguardia si applica ai dipendenti in servizio presso l’amministrazione regionale alla data di entrata in vigore della norma stessa».

   La Sezione rimettente ritiene che la Regione, dettando l’art. 15, comma 3 della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, sia intervenuta in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, così determinando un illegittimo aumento della spesa del personale regionale. Pertanto, dichiara di non poter parificare i relativi capitoli del bilancio senza prima sollevare questione di legittimità costituzionale. Infatti, se tali norme – di autorizzazione di quelle spese – fossero dichiarate costituzionalmente illegittime, le spese stesse sarebbero prive di copertura finanziaria e quindi lesive dell’art. 81, terzo comma, Cost. La Sezione si troverebbe, così, a validare un risultato di amministrazione non corretto, in quanto relativo a una spesa conseguente all’adozione di un istituto illegittimo.

   Pertanto, il Collegio rimettente solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3 della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, che dispongono che venga erogata un’integrazione al trattamento di fine servizio ai dipendenti regionali in servizio presso la Regione che abbiano maturato, entro l’entrata in vigore della citata legge regionale n. 2 del 2015, il requisito di almeno un anno di servizio prestato a favore della stessa Regione.

   1.2.‒ Con tali norme, la Regione, pur avendo disposto l’abrogazione della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, istitutiva della citata integrazione, sarebbe intervenuta nelle materie di competenza statale esclusiva della previdenza sociale e dell’ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettere o ed l, Cost.), nella parte in cui le citate norme hanno comunque fatto salva tale integrazione per i dipendenti con almeno un anno di anzianità e in servizio presso la Regione al momento dell’entrata in vigore della medesima legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015.

   La disciplina del TFS dei dipendenti regionali sarebbe, infatti, secondo la Sezione rimettente, riconducibile alle già menzionate materie di competenza esclusiva statale, per la sua natura di retribuzione differita con funzione previdenziale.

   La spesa per il personale regionale relativa a tale integrazione, pertanto, sarebbe stata effettuata sine titulo e avrebbe inciso sulle risorse iscritte a bilancio. L’amministrazione regionale, infatti, avrebbe individuato apposite risorse volte a compensare tale migliore trattamento, determinando la riduzione di altre poste del risultato di amministrazione, in contrasto con la legislazione statale e in violazione degli artt. 81 e 97 Cost.

   Le medesime norme regionali si porrebbero anche in contrasto con le norme statali che contengono principi fondamentali e norme fondamentali di riforma economico sociale, determinando un’ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai dipendenti pubblici del restante territorio nazionale. Esse, peraltro, configurerebbero una voce retributiva non corrispondente a una specifica prestazione del dipendente, in quanto tale non proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato e dunque in violazione dell’art. 36 Cost.

   Incrementando la spesa pubblica in tema di personale regionale, fondamentale aggregato della spesa corrente, le norme in questione si porrebbero anche in contrasto con i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui agli artt. 117 e 119 Cost.

   La Sezione rimettente dubita, infine, della legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 ? che, rispettivamente, istituiscono l’integrazione regionale al TFS dei dipendenti regionali (art.1) e ne individuano la copertura finanziaria (art. 8) ? e dell’art. 15, comma 3 della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, là dove fa salva l’applicazione dell’integrazione regionale al TFS ai dipendenti regionali in servizio presso la Regione e con almeno un anno di anzianità.

   Tali norme violerebbero l’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, terzo comma, Cost.

   Per un verso, esse non indicherebbero alcun mezzo di copertura della spesa prevista (art. 1 legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e art. 15, comma 3, legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015), limitandosi a rinviare la provvista alle successive previsioni di bilancio (art. 8 legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982), secondo una modalità non compresa fra quelle tipicamente indicate nell’art. 17 della legge 31 dicembre 2009 n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), applicabile alle regioni in base all'art. 19, comma 2, della stessa legge. Il collegio rimettente ricorda che, secondo la legislazione statale (in specie, secondo gli artt. 30 della legge n. 196 del 2009 di contabilità generale e 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), inerente all’armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci di regioni ed enti locali, la possibilità di far riferimento ai bilanci futuri per individuare l’onere e dunque la copertura sarebbe ammissibile alla sola condizione della piena...