Sentenza nº 240 da Corte Costituzionale, 17 Novembre 2020

Relatore:Daria de Pretis
Data di Resoluzione:17 Novembre 2020
Emittente:Corte Costituzionale
 
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SENTENZA N. 240

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Mario Rosario MORELLI

Giudici: Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della deliberazione del Consiglio regionale della Regione Lazio 2 agosto 2019, n. 5, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 10-20 aprile 2020, depositato in cancelleria il 17 aprile 2020, iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell’anno 2020.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lazio;

deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

  1. – Con ricorso notificato il 10-20 aprile 2020 e depositato il 17 aprile 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Lazio al fine di ottenere la sospensiva e l’annullamento – previa declaratoria di non spettanza alla Regione – della deliberazione del Consiglio regionale della Regione Lazio 2 agosto 2019, n. 5 (Piano territoriale paesistico regionale – PTPR) e «di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e attuativo, ivi compresa la nota in data 20 febbraio 2020 della Regione Lazio – Direzione regionale per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica», per violazione del principio di leale collaborazione, degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118 della Costituzione e delle seguenti norme interposte: artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).

    Con l’impugnata deliberazione, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 13 febbraio 2020, n. 13, sono stati approvati gli elaborati descrittivi e prescrittivi che compongono il piano territoriale paesistico regionale (da ora in avanti: PTPR).

    Prima di ricostruire le vicende che hanno preceduto l’approvazione del piano, il ricorrente sottolinea che lo stesso è stato approvato unilateralmente dalla Regione, in violazione degli impegni assunti nei confronti del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (da ora in avanti: MiBACT) ai sensi degli artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004. Inoltre, il PTPR sarebbe «improntato a un generale abbassamento del livello della tutela dei valori paesaggistici», con la conseguente «lesione di interessi costituzionali primari», ai sensi dell’art. 9 Cost.

    1.1.– In punto di fatto, la difesa statale ricorda che, ai sensi dell’art. 19 della legge della Regione Lazio 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico), sono stati «a suo tempo» approvati, mediante deliberazioni della Giunta regionale, i piani territoriali paesistici (da ora in avanti: PTP), aggiungendo che, il 9 febbraio 1999, l’allora Ministero per i beni e le attività culturali, la Regione Lazio e l’Università di Roma Tre avevano sottoscritto un accordo di collaborazione per la redazione del PTPR.

    Il ricorrente rammenta, altresì, che nel 2004 è entrato in vigore il Codice dei beni culturali e del paesaggio, che ha innovato la disciplina statale in materia di pianificazione paesaggistica, introducendo, tra l’altro, il principio della pianificazione congiunta dei beni paesaggistici tra Stato e Regione (artt. 135, comma 1, 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157, recante «Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio», e dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63, recante «Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio»).

    Dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004 ma prima delle modifiche operate dal d.lgs. n. 63 del 2008, la Regione Lazio ha adottato il proprio PTPR con la deliberazione della Giunta 25 luglio 2007, n. 556, successivamente modificata, integrata e rettificata con la deliberazione della stessa Giunta 21 dicembre 2007, n. 1025. Con l’adozione del PTPR si è provveduto alla verifica e all’adeguamento dei PTP vigenti, destinati a essere sostituiti dal PTPR a seguito della sua definitiva approvazione, con l’unica esclusione del PTP di Roma, ambito 15/12 «Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti».

    Le delibere di adozione del PTPR sono state pubblicate nel Bollettino Ufficiale della Regione Lazio 14 febbraio 2008, n. 6, supplemento ordinario n. 14, oltre che negli albi pretori dei Comuni e delle Province. A partire dal giorno successivo alla sua pubblicazione il PTPR «ha assunto quindi efficacia in regime di salvaguardia».

    Il ricorrente riferisce che, dopo la pubblicazione del PTPR adottato, è stata avviata l’attività di co-pianificazione con il Ministero al fine di addivenire a un’intesa con quest’ultimo prima dell’approvazione finale del piano. Questa attività si è concretizzata in un Protocollo d’intesa sottoscritto l’11 dicembre 2013 e nella redazione di un apposito verbale di condivisione dei contenuti del piano, il 16 dicembre 2015. Con questo verbale sono state concordate tra Regione e Ministero le modifiche e le integrazioni da apportare in sede di approvazione del piano e sono state definite le norme di piano, incluse in un allegato al verbale. L’allegato in parola è stato, a sua volta, oggetto di una proposta di delibera consiliare 10 marzo 2016, n. 60, adottata dalla Giunta regionale con decisione 8 marzo 2016, n. 6.

    Tale proposta non è stata, però, mai approvata dal Consiglio regionale.

    A questo punto, la difesa statale stigmatizza il fatto che il Consiglio regionale, contraddicendo il percorso di condivisione svolto fino al 2016, abbia, con la citata deliberazione n. 5 del 2019, oggetto dell’odierno conflitto, approvato unilateralmente «un “proprio” PTPR, diverso sia dal piano adottato nel 2007 sia dai contenuti concordati nel verbale del 2015, oltre che notevolmente peggiorativo dei livelli della tutela rispetto a entrambe tali versioni, rinviando a un momento successivo l’adeguamento del piano d’intesa con lo Stato». In particolare, il ricorrente rileva il contrasto con la disciplina della pianificazione paesaggistica contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, «la quale richiede che la fase di co-decisione con lo Stato si collochi a monte, e non a valle, del piano paesaggistico».

    L’Avvocatura generale riferisce, altresì, che dopo l’approvazione della deliberazione impugnata, «per l’intanto non pubblicata nel BUR», è stata riavviata la collaborazione tra il MiBACT e la Regione per addivenire al definitivo adeguamento del PTPR. Si è così giunti alla redazione di un nuovo testo delle norme di piano, «emendato delle novelle aggiunte in via unilaterale dalla regione», che è stato oggetto della proposta di deliberazione consiliare 17 febbraio 2020, n. 42, adottata dalla Giunta regionale con deliberazione 13 febbraio 2020, n. 50. In questa stessa data, tuttavia, veniva pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Lazio la citata deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 2019.

    1.2.– Nel merito delle censure denunciate, il ricorrente lamenta la violazione degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e 118 Cost. e delle norme interposte individuate negli artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 145, commi 3 e 5, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004.

    In particolare, il PTPR sarebbe stato approvato al di fuori dell’accordo con l’amministrazione statale competente, in violazione del principio di co-pianificazione obbligatoria dei beni paesaggistici, previsto dalle citate norme interposte; inoltre, la Regione avrebbe disatteso «i contenuti già da tempo condivisi con il MiBACT», con conseguente violazione del principio di leale collaborazione.

    La difesa statale passa, poi, a illustrare le ragioni per le quali non spettava al Consiglio regionale l’approvazione della deliberazione n. 5 del 2019, sottolineando che, qualora il piano paesaggistico abbia a oggetto o comunque interessi aree vincolate come beni paesaggistici, ai sensi degli artt. 136 e 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, all’elaborazione di questa sua parte deve concorrere, insieme alla Regione interessata, il Ministero (è citato l’art. 135, comma 1), secondo il canone di leale collaborazione tra Stato e Regioni. Questo principio dovrebbe condurre a un coinvolgimento del citato Ministero nell’elaborazione complessiva del piano, quindi anche in relazione ad ambiti non vincolati.

    Quello appena descritto costituirebbe «[i]l punto di equilibrio dei poteri statali e regionali nella materia della tutela e valorizzazione del paesaggio» e risulterebbe rispondente a un fondamentale principio cui sarebbe ispirato l’intero sistema della tutela del paesaggio, consistente «nella co-decisione e nella compartecipazione necessarie tra Stato e regione» nelle tre «fasi in cui si articola la tutela paesaggistica (individuazione, pianificazione e gestione-controllo autorizzatorio dei vincoli)».

    La ratio della previsione dell’obbligatoria co-pianificazione per i beni...

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