Sentenza nº 157 da Corte Costituzionale, 21 Luglio 2020

Relatore:Aldo Carosi nella camera di consiglio del 26 maggio 2020
Data di Resoluzione:21 Luglio 2020
Emittente:Corte Costituzionale
 
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SENTENZA N. 157

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Marta CARTABIA;

Giudici: Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 29, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), promosso dalla Corte dei conti – sezione regionale di controllo per la Campania, nel procedimento relativo alla Azienda sanitaria locale (ASL) di Caserta, con ordinanza del 17 luglio 2019, iscritta al n. 201 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito il Giudice relatore Aldo Carosi nella camera di consiglio del 26 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);

deliberato nella camera di consiglio del 26 maggio 2020.

Ritenuto in fatto

  1. – La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania, con ordinanza del 17 luglio 2019, iscritta al n. 201 del registro ordinanze 2019, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 29, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42», in riferimento agli artt. 3, 81 e 97, commi primo e secondo, della Costituzione, anche in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 32 Cost.

    1.1.– L’art. 29 (Principi di valutazione specifici del settore sanitario), comma 1, così dispone: «1. Al fine di soddisfare il principio generale di chiarezza e di rappresentazione veritiera e corretta, nonché di garantire l’omogeneità, la confrontabilità ed il consolidamento dei bilanci dei servizi sanitari regionali, sono individuate le modalità di rappresentazione, da parte degli enti di cui all’ articolo 19, comma 2, lettera c) e lettera b), punto i), ove ricorrano le condizioni ivi previste, delle seguenti fattispecie: […] c. i contributi in conto capitale da regione sono rilevati sulla base del provvedimento di assegnazione. I contributi sono iscritti in un’apposita voce di patrimonio netto, con contestuale rilevazione di un credito verso regione. Laddove siano impiegati per l’acquisizione di cespiti ammortizzabili, i contributi vengono successivamente stornati a proventi con un criterio sistematico, commisurato all’ammortamento dei cespiti cui si riferiscono, producendo la sterilizzazione dell’ammortamento stesso. Nel caso di cessione di beni acquisiti tramite contributi in conto capitale con generazione di minusvalenza, viene stornata a provento una quota di contributo commisurata alla minusvalenza. La quota di contributo residua resta iscritta nell’apposita voce di patrimonio netto ed è utilizzata per sterilizzare l’ammortamento dei beni acquisiti con le disponibilità generate dalla dismissione. Nel caso di cessione di beni acquisiti tramite contributi in conto capitale con generazione di plusvalenza, la plusvalenza viene direttamente iscritta in una riserva del patrimonio netto, senza influenzare il risultato economico dell’esercizio. La quota di contributo residua resta iscritta nell’apposita voce di patrimonio netto ed è utilizzata, unitamente alla riserva derivante dalla plusvalenza, per sterilizzare l’ammortamento dei beni acquisiti con le disponibilità generate dalla dismissione. Le presenti disposizioni si applicano anche ai contributi in conto capitale dallo Stato e da altri enti pubblici, a lasciti e donazioni vincolati all’acquisto di immobilizzazioni, nonché a conferimenti, lasciti e donazioni di immobilizzazioni da parte dello Stato, della regione, di altri soggetti pubblici o privati».

    1.2.– Riferisce il giudice rimettente che la questione è sorta nel corso del controllo svolto sui bilanci dell’Azienda sanitaria locale (ASL) di Caserta all’esito di tale esame e del contraddittorio esperito con l’azienda sanitaria. Nel corso dell’indagine la Corte dei conti ha posto in esame anche la situazione del patrimonio netto (Pn) dell’azienda sanitaria in relazione alle modalità di contabilizzazione dei «contributi in conto capitale».

    Secondo il giudice a quo, tali modalità di contabilizzazione, disposte peraltro in perfetta aderenza a quanto previsto dalla disposizione censurata, porterebbero a una duplice valutazione di tali contributi: una prima volta come «voce di patrimonio netto»; e poi anche come «proventi» straordinari, utilizzabili per annullare i costi di ammortamento dei cespiti acquistati.

    1.3.– In punto di legittimazione ad agire, la sezione di controllo della Corte dei conti ritiene di essere legittimata a sollevare questioni di legittimità costituzionale, a suo avviso sussistendo, nella fattispecie, i presupposti soggettivo e oggettivo per tale legittimazione.

    1.3.1.– Al riguardo si sostiene che l’ambito entro cui si colloca la funzione di controllo esercitata dalla Corte dei conti ai sensi dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213 – il quale riproduce la formulazione e i contenuti dell’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) – è un controllo di legittimità-regolarità. A tale proposito si richiama la sentenza di questa Corte n. 39 del 2014, con la quale è stato affermato che «il controllo finanziario attribuito alla Corte dei conti e, in particolare, quello che questa è chiamata a svolgere sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, va ascritto alla categoria del sindacato di legalità e di regolarità».

    1.3.2.– Per quanto concerne il possesso del requisito soggettivo il giudice a quo espone che la Corte dei conti, nel procedimento di controllo sugli equilibri del bilancio delle autonomie e delle loro appendici organizzative agirebbe super partes soprattutto rispetto alla comunità di riferimento e tanto varrebbe specialmente per gli interessi finanziari adespoti alla congruità delle risorse per l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEA). Quanto al requisito oggettivo, il giudice rimettente evidenzia che non si sarebbe in presenza di un controllo collaborativo, sia per la definitività dell’accertamento, sia per gli effetti di legge che vi conseguono e che si impongono all’ente controllato e talvolta a terzi e fermo restando il loro diritto di difesa ai sensi dell’art. 11, comma 6, lettera e), dell’Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124).

    1.4.– Tanto premesso, la Corte dei conti riferisce che, nel caso oggetto del controllo, il valore finale del patrimonio netto dell’azienda sanitaria oggetto dell’indagine subirebbe gli effetti delle minori attività patrimoniali irregolarmente accertate e dipenderebbe dall’applicazione della disciplina speciale contemplata dall’art. 29, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 118 del 2011.

    1.4.1.– Secondo il giudice a quo tale disposizione recepirebbe istruzioni tecniche già applicate da tempo nel settore, a mezzo di fonti non normative (richiama le «Linee guida per il bilancio delle aziende sanitarie» della Ragioneria generale dello Stato, pubblicate con il Bollettino d’informazioni del 6 giugno 1995), che prevedevano contemporaneamente la sterilizzazione dell’ammortamento dei cespiti acquistati tramite lo storno a conto economico del valore già contabilizzato nel patrimonio netto.

    La disciplina vigente, recata dal d.lgs. n. 118 del 2011, avrebbe confermato tale impostazione e conterrebbe una regolamentazione precipua per la contabilizzazione dei contributi in conto capitale (di seguito anche «in conto investimenti») ricevuti dalla finanza regionale, nell’ambito della contabilità pubblica sanitaria.

    Secondo il giudice a quo detta scelta legislativa, sottesa alla classificazione del contributo in conto capitale tra le componenti speciali del patrimonio netto delle aziende di erogazione, sembrerebbe essere fondata sul fatto che i contributi derivano dagli stessi proprietari del capitale sociale (la Regione e indirettamente il Sistema sanitario nazionale) e sul fatto che il trasferimento sarebbe sostanzialmente gratuito, al netto della necessità di provvedere al rispetto del vincolo di destinazione, che, una volta rispettato con l’acquisto di un asset di investimento, rimarrebbe stabilmente allocato nel patrimonio dell’azienda. Nondimeno, si prosegue, la regola dell’art. 29, comma 1, lettera c), consentirebbe, contemporaneamente, con lo stesso contributo, di “sterilizzare” (altrimenti detto, di annullare) sul conto economico gli effetti (economici) degli ammortamenti dei cespiti acquistati.

    In tal modo, il conto economico (e quindi la gestione corrente di esercizio) non dovrebbe farsi carico degli oneri connessi all’ammortamento dei beni acquistati, utilizzando parte delle risorse prelevate dal patrimonio netto (ovvero mediante una riduzione dei contributi pari alle quote di ammortamento).

    Secondo la Corte dei conti tale soluzione divergerebbe dalla tecnica...

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