Sentenza nº 39 da Constitutional Court (Italy), 06 Marzo 2020

• Relatore: Giancarlo Coraggio
• Data di Resoluzione: 06 Marzo 2020
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 39

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Marta CARTABIA;

Giudici: Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46 (Disposizioni in materia di procedura di gara ed incentivi per funzioni tecniche. Modifiche alla L.R. 38/2007) e degli artt. 2, 11 e 18 della legge della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3 (Legge di manutenzione dell’ordinamento regionale 2018), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati l’8-15 ottobre 2018 e il 12-15 marzo 2019, depositati in cancelleria il 16 ottobre 2018 e il 15 marzo 2019, rispettivamente iscritti al n. 73 del registro ricorsi 2018 e al n. 48 del registro ricorsi 2019 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2018 e n. 23, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visti gli atti di costituzione della Regione Toscana;

udito nell’udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

uditi l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana;

deliberato nella camera di consiglio del 28 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2018, ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46 (Disposizioni in materia di procedura di gara ed incentivi per funzioni tecniche. Modifiche alla L.R. 38/2007), per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione.

   1.1.− Osserva il ricorrente che la disposizione impugnata inserisce nella legge della Regione Toscana 13 luglio 2007, n. 38 (Norme in materia di contratti pubblici e relative disposizioni sulla sicurezza e regolarità del lavoro) l’art. 35-ter, rubricato «Disposizioni per la semplificazione della gestione amministrativa delle procedure negoziate sotto soglia», ai sensi del quale nelle procedure negoziate, quando il criterio di aggiudicazione prescelto è quello del minor prezzo, le stazioni appaltanti possono decidere di esaminare le offerte economiche prima di verificare la documentazione amministrativa attestante l’assenza dei motivi di esclusione e il rispetto dei criteri di selezione ai sensi del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici). Nell’avviso di manifestazione di interesse sono indicate l’intenzione di avvalersi di tale possibilità e le modalità di verifica, anche a campione, dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione.

   1.2.− Deduce il Presidente del Consiglio dei ministri che, ai sensi dell’art. 56, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, l’inversione dell’apertura delle buste in sede di gara è consentita solamente per le procedure aperte.

   L’art. 133, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016 (d’ora in avanti codice dei contratti pubblici), come modificato dall’art. 83, comma 1, del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), avrebbe recepito il cennato principio comunitario, prevedendo che la facoltà di anticipare l’esame delle offerte rispetto al controllo sul possesso dei requisiti di partecipazione, siano essi di ordine generale, di idoneità professionale o di capacità economico-finanziaria e tecnica, è circoscritta alle procedure aperte.

   La legge delega 28 gennaio 2016, n. 11 (Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) – prosegue il ricorrente – all’art. 1, comma 1, lettera g), ha delegato il Governo a prevedere una disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria e una disciplina per l’esecuzione di lavori, servizi e forniture in economia ispirate a criteri di massima semplificazione e rapidità dei procedimenti, salvaguardando i princìpi di trasparenza e imparzialità della gara.

   Il legislatore statale, nel dare attuazione a tali criteri direttivi con il codice dei contratti pubblici, avrebbe scelto di non prevedere la facoltà di inversione dell’apertura delle buste in caso di procedure negoziate, in linea con quanto previsto dalla direttiva 2014/24/UE per gli appalti sopra soglia.

   Alla luce di tali considerazioni, la disposizione regionale impugnata, ponendosi in contrasto con l’art. 56, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE e con l’art. 133, comma 8, del codice dei contratti pubblici, violerebbe, rispettivamente, l’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e), Cost.

2. − Si è costituita la Regione Toscana, eccependo la non fondatezza delle questioni proposte con il ricorso.

   2.1.− Secondo la resistente, le modifiche introdotte con la norma impugnata sono rispettose dell’art. 117, primo comma, Cost., poiché la direttiva 2014/24/UE, ai sensi del suo art. 1, concerne le acquisizioni di lavori, forniture o prestazioni di servizio a titolo oneroso per mezzo di un appalto pubblico di importo non inferiore alle soglie di valore indicate all’art. 4. Pertanto, per le acquisizioni sotto soglia si applicherebbero le norme di cui agli ordinamenti nazionali e regionali, che potrebbero prevedere specifiche modalità di affidamento, e ciò, in particolare, allo scopo di garantire una maggiore semplificazione e snellezza delle procedure, esigenze, queste, particolarmente vive nelle procedure negoziate, per come si evincerebbe anche dal considerando 42 e dagli artt. 29 e 32 della citata direttiva 2014/24/UE.

   Il legislatore nazionale, dal canto suo, con l’art. 36 del codice dei contratti pubblici, avrebbe stabilito che l’affidamento e l’esecuzione dei lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie avvengono nel rispetto dei principi di cui agli artt. 30, comma 1 (economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e pubblicità), 34 (sostenibilità energetica e ambientale) e 42 (contrasto delle frodi, della corruzione e dei conflitti d’interesse), nonché nel rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti.

   Nessuno di tali princìpi sarebbe violato dalla norma impugnata.

   Il fatto che l’art. 56, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE preveda che le amministrazioni aggiudicatrici possano decidere di esaminare le offerte prima di verificare l’assenza dei motivi di esclusione ed il rispetto dei criteri di selezione solo per le procedure aperte non precluderebbe un’analoga facoltà anche per quelle negoziate.

   La ratio della norma impugnata, infatti, sarebbe quella di snellire la procedura di gara, ove sia elevato il numero dei partecipanti e l’amministrazione non utilizzi strumenti finalizzati a ridurre tale numero (come, ad esempio, il sorteggio).

   Nelle procedure negoziate disciplinate dalla direttiva comunitaria sarebbe prevista la possibilità di circoscrivere la platea degli operatori economici, con conseguente non necessità di applicare l’inversione. Nell’ordinamento nazionale, invece, sarebbe possibile che la procedura negoziata sia strutturata in modo da non consentire una limitazione dei soggetti da invitare (in particolare, nelle ipotesi previste dall’art. 36, comma 2, lettere b e c, del codice dei contratti pubblici, ove le amministrazioni non ricorrano alla rotazione).

   In tali ipotesi si apprezzerebbero le stesse esigenze di efficienza e semplificazione che il legislatore nazionale ha ravvisato nelle procedure aperte.

   2.2.− Anche la seconda censura di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. non sarebbe fondata.

   La facoltà di inversione dell’esame delle buste sarebbe infatti conforme a quanto previsto dalla legge delega n. 11 del 2016, che, all’art. 1, comma 1, lettera g), demanda al legislatore delegato la previsione di una disciplina applicabile ai contratti sotto soglia, «ispirata ai criteri di massima semplificazione e rapidità dei procedimenti, salvaguardando i principi di trasparenza e imparzialità della gara».

   Ciò imporrebbe la necessità di contemperare i princìpi di cui all’art. 30 del codice dei contratti pubblici (e, in particolare, quelli di proporzionalità, economicità e tempestività) con l’esigenza di consentire la più ampia partecipazione degli operatori economici, la trasparenza e la correttezza delle procedure.

   Questo sarebbe lo scopo della norma impugnata, espressione della competenza legislativa «in materia di autonomia organizzativa, limitandosi a disciplinare le modalità di svolgimento di un procedimento di competenza della Regione».

3. − Entrambe le parti hanno depositato memorie volte a replicare alle deduzioni avversarie e ad ulteriormente illustrare quelle contenute nei rispettivi atti introduttivi.

4. − Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2019, ha impugnato gli artt. 2, 11 e 18, della legge della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3 (Legge di manutenzione dell’ordinamento regionale 2018), e ha chiesto di dichiarare, in via consequenziale, l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, commi 5 e 6, della...