Sentenza nº 4 da Corte Costituzionale, 28 Gennaio 2020

Relatore:Aldo Carosi
Data di Resoluzione:28 Gennaio 2020
Emittente:Corte Costituzionale
 
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SENTENZA N. 4

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Aldo CAROSI;

Giudici: Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÓ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di enti territoriali), e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), promosso dalla Corte dei conti - sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, con ordinanza del 18 febbraio 2019 iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione del Comune di Napoli;

udito nell’udienza pubblica del 19 novembre 2019 il Giudice relatore Aldo Carosi;

udito l’avvocato Antonio Andreottola per il Comune di Napoli.

Ritenuto in fatto

  1. − Con ordinanza del 18 febbraio 2019 la Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in riferimento agli artt. 3, 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.

    Il giudice rimettente riferisce che il Comune di Napoli ha proposto ricorso avverso la delibera della Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, n. 107 del 10 settembre 2018, con la quale veniva affermata l’inadeguatezza delle misure correttive adottate dall’amministrazione comunale per la gestione del bilancio e conseguentemente preclusa l’attuazione di alcuni programmi di spesa.

    La delibera impugnata costituirebbe una prosecuzione della procedura di controllo avviata con la precedente deliberazione n. 240 del 16 ottobre 2017 della Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, nella quale erano state accertate diverse irregolarità e “criticità”, tra cui l’erroneità del riaccertamento straordinario dei residui, ed era stato prescritto all’amministrazione comunale di provvedere alla sua rideterminazione, a titolo di misure correttive ai sensi dell’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), con specifico riferimento alla costituzione e corretta quantificazione del fondo oneri e passività potenziali.

    La Giunta comunale, con deliberazione del 20 aprile 2018, n. 170, avrebbe adottato le misure correttive richieste, procedendo alla riedizione del riaccertamento straordinario dei residui e al conseguente ricalcolo dei disavanzi da applicare a ciascun esercizio.

    L’esame di tali misure in sede di controllo avrebbe portato all’adozione della richiamata pronuncia del 10 settembre 2018, n. 107, con la quale sono state accertate diverse irregolarità e “criticità” contabili, consistenti nell’errata riedizione del riaccertamento straordinario dei residui; nel conseguente errato calcolo del «maggiore disavanzo»; nella mancata applicazione nell’esercizio 2018 della quota di maggior disavanzo non recuperato nei due esercizi precedenti; nell’inidoneità del piano straordinario di alienazioni a far fronte ai minori trasferimenti erariali che si sarebbero verificati nel 2019 in conseguenza dell’accertata elusione del saldo di finanza pubblica.

    In particolare, la sezione regionale di controllo della Corte dei conti avrebbe contestato l’illegittimità dell’azzeramento del fondo anticipazioni liquidità (FAL) disposto dal Comune di Napoli, con imputazione del corrispondente importo al fondo per i crediti di dubbia esigibilità (FCDE), sostenendo che l’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, recante l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015, non potesse essere interpretato nel senso di legittimare tout court detta “traslazione” di risorse, avendo soltanto riconosciuto la possibilità di retrodatarne la contabilizzazione degli effetti. Secondo la sezione regionale di controllo, un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione, integrata dai principi dettati in materia dalla Corte costituzionale, consentirebbe di ritenere ammissibile la misura in questione esclusivamente nei limiti degli incassi in conto residui registrati nell’anno in corso. La sezione di controllo avrebbe adottato in quella sede alcune misure interdittive della spesa, tra le quali la preclusione ad utilizzare con le descritte modalità il fondo anticipazioni liquidità.

    Adita la Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, il ricorrente avrebbe contestato, tra le altre, la misura interdittiva della utilizzazione del FAL per finanziare il FCDE.

    Dinanzi al giudice a quo la Procura generale avrebbe ritenuto infondati tutti i motivi del ricorso promosso dal Comune di Napoli a eccezione di quello riguardante la facoltà di utilizzare le risorse accantonate nel FAL a copertura del FCDE, in quanto il dato testuale delle norme impugnate non consentirebbe l’interpretazione adottata dalla sezione regionale di controllo.

    Ad avviso della Procura generale, il quadro normativo vigente suffragherebbe l’esercizio di tale facoltà, sicché l’operato del Comune di Napoli sarebbe in linea con la previsione normativa, oggetto del presente giudizio.

    Il giudice rimettente, con sentenza non definitiva, ha quindi respinto tutti i motivi di impugnazione promossi dal Comune di Napoli diversi da quelli relativi alla copertura del FCDE mediante le risorse accantonate nel FAL e, con separata ordinanza, ha sollevato le indicate questioni di legittimità costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio che, tuttavia, è stata accompagnata dall’accoglimento della domanda cautelare del Comune di Napoli in ordine all’applicazione delle norme impugnate, sicché la delibera della sezione regionale di controllo della Corte dei conti è stata privata di effetti in parte qua.

    Alla base della decisione assunta dal giudice a quo è la convinzione che l’interpretazione delle richiamate disposizioni fornita dal Comune di Napoli e dalla Procura generale risulterebbe l’unica possibile sulla base dell’inequivocabile formulazione letterale e – tuttavia – tale ineludibile interpretazione susciterebbe dubbi in ordine alla sua conformità a Costituzione.

    Secondo il rimettente, infatti, la lettura costituzionalmente orientata della sezione regionale di controllo della Corte dei conti risulterebbe implausibile, ma l’accoglimento della corretta tesi ermeneutica del Comune ricorrente comporterebbe una notevole riduzione, del tutto fittizia, del disavanzo dell’ente locale, effetto che – ad avviso del medesimo giudice – non sarebbe conforme a plurimi precetti costituzionali.

    La norma della cui costituzionalità si dubita, consentendo di utilizzare FAL per finanziare il FCDE (o, meglio, trasformando il FAL in FCDE), aggirerebbe importanti principi in tema di diritto del bilancio, in quanto eliminerebbe la sterilizzazione degli effetti dell’anticipazione di liquidità, migliorerebbe surrettiziamente il risultato di amministrazione e aumenterebbe la capacità di spesa degli enti, peggiorando nella sostanza il precedente disavanzo.

    La Corte dei conti, sezione delle autonomie, con la deliberazione 17 dicembre 2015, n. 33, avrebbe affermato in proposito la necessità di prevenire tali effetti costituzionalmente illegittimi, chiarendo che «[i]l fondo di sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni di liquidità va ridotto, annualmente, in proporzione alla quota capitale rimborsata nell’esercizio».

    Secondo il rimettente, la traslazione del fondo anticipazioni di liquidità nel fondo crediti di dubbia esigibilità ne consentirebbe un utilizzo per finalità diverse dalla mera provvista di cassa e, in tal modo, amplierebbe la capacità di spesa dell’ente, violando numerosi principi costituzionali tra i quali quelli dell’equilibrio, della copertura della spesa nonché la “regola aurea” dell’art. 119 Cost., laddove è fatto divieto di indebitarsi per destinazioni diverse dall’investimento.

    Aggirando la “sterilizzazione” degli effetti contabili delle anticipazioni di liquidità, diversi e ulteriori rispetto a quelli esercitati sulla cassa, così come sancito dalla Corte dei conti, sezione delle autonomie, nella predetta delibera, sarebbero lesi gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., in quanto un’anticipazione di cassa non potrebbe costituire una valida copertura finanziaria delle spese, determinando gravi danni strutturali al bilancio dell’ente.

    Il rimettente illustra poi diffusamente i meccanismi contabili attraverso cui l’applicazione delle disposizioni impugnate consentirebbe di aggirare i vincoli di legge tesi a evitare che un’erogazione destinata a...

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