Sentenza nº 240 da Constitutional Court (Italy), 21 Novembre 2019

• Relatore: Silvana Sciarra
• Data di Resoluzione: 21 Novembre 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 240

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale 21/2007), promossi dalla Corte d’appello di Trieste, con due ordinanze del 28 giugno 2018, iscritte al n. 192 e al n. 194 del registro ordinanze 2018, e con ordinanza del 19 luglio 2018, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2018, tutte pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visti gli atti di costituzione di Severino Baf ed altri, di Claudio Milo, di Tullio Cargnello e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;

udito nella udienza pubblica del 25 settembre 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi l’avvocato Federico Sorrentino per Severino Baf e altri, l’avvocato Giulia Milo per Claudio Milo e Tullio Cargnello e l’avvocato Carlo Cester per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. – Con due ordinanze del 28 giugno 2018, iscritte ai numeri 192 e 194 del registro ordinanze 2018, e con ordinanza del 19 luglio 2018, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2018, la Corte d’appello di Trieste ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale 21/2007), nella parte in cui ha abrogato l’art. 100, commi 3 e 4, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1996, n. 18 (Riforma dell’impiego regionale in attuazione dei principi fondamentali di riforma economico sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421), e, in particolare, a decorrere dal 1° settembre 2014, ha disposto la cessazione dell’erogazione del trattamento previdenziale aggiuntivo correlato all’indennità di funzione dirigenziale.

   1.1.– La Corte rimettente espone di dover decidere sull’appello proposto da alcuni dirigenti dell’amministrazione regionale, che hanno chiesto di accertare il diritto al trattamento differenziale di cui all’art. 100, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 e di condannare, conseguentemente, l’amministrazione al pagamento delle somme dovute a far data dal 1° settembre 2014.

   A sostegno delle domande proposte, gli appellanti hanno dedotto di avere percepito una retribuzione comprensiva dell’indennità di funzione dirigenziale, qualificata come pensionabile dapprima dagli artt. 21, 25 e 140 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) e poi, nel 1996, con decorrenza dal 1° ottobre 1990, anche dall’Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP).

   L’art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996, nell’abrogare l’art. 140, primo, secondo, terzo e quarto comma, e l’art. 143, primo comma, secondo periodo, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, avrebbe fatto salvo il diritto dei dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 di percepire i trattamenti già previsti dalla disciplina abrogata e il diritto dei dirigenti cessati dal servizio in data successiva, che avessero «già maturato i requisiti per il trattamento pensionistico regionale», di beneficiare di un assegno, per un importo pari alla differenza «tra l’ammontare del maturato ai sensi della normativa di cui all’articolo 140 della legge regionale n. 53 del 1981 e l’incremento di pensione spettante dall’INPDAP-CPDEL con la valutazione dell’indennità di funzione».

   L’art. 12, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014 avrebbe tuttavia eliminato, a decorrere dal 1° settembre 2014, il trattamento differenziale, salvo che per i dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 e per il personale al quale l’INPDAP non ha comunque riconosciuto nell’imponibile pensionabile utile ai fini della determinazione della quota A di pensione l’importo dell’indennità di funzione o di posizione.

   Gli appellanti sostengono che debbano essere salvaguardati anche i dirigenti che, pur cessati dal servizio dopo il 30 settembre 1990, abbiano versato contributi previdenziali alla Regione prima del 30 settembre 1990, data in cui l’indennità di funzione dirigenziale è stata considerata pensionabile dall’INPDAP.

   Una interpretazione che escludesse tale salvaguardia darebbe àdito a dubbi di legittimità costituzionale. Si dovrebbe ritenere, difatti, che il legislatore regionale abbia imposto un sacrificio definitivo e non transitorio, del tutto sproporzionato rispetto alla finalità perseguita, trattando in modo diseguale situazioni identiche e salvaguardando soltanto i dirigenti cessati dal servizio prima del 1° ottobre 1990. Sarebbe così compromessa l’adeguatezza del trattamento pensionistico, che rappresenta una retribuzione differita, e si introdurrebbe una decurtazione del reddito pensionistico, che mira a finanziare la spesa pubblica ed è qualificabile come imposta speciale a carico di una sola categoria di contribuenti.

   La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha replicato che la legge regionale sarebbe giustificata dalla necessità di salvaguardare gli equilibri di bilancio e da esigenze di contenimento della spesa previdenziale e cancellerebbe «una indebita duplicazione di importi già riconosciuti dall’Ente previdenziale», senza violare i princìpi di affidamento, di ragionevolezza, di eguaglianza, di proporzionalità della retribuzione, di adeguatezza del trattamento pensionistico e di capacità contributiva.

   1.2.– In punto di rilevanza, la Corte rimettente osserva che soltanto con una dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate gli appellanti potrebbero conseguire la differenza tra il trattamento sancito dall’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 e l’incremento derivante dal computo dell’indennità dirigenziale nella pensione erogata prima dall’INPDAP e poi dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).

   La Corte d’appello di Trieste osserva che, delle disposizioni censurate, contraddistinte da un tenore letterale inequivocabile, non è praticabile una interpretazione adeguatrice. Sarebbe irrimediabilmente contraddittoria e viziata da «una sorta di corto circuito legislativo» un’interpretazione che attribuisse ai dirigenti quel trattamento differenziale che pure la legge ha deciso di sopprimere, ai fini del contenimento della spesa pubblica.

   L’unica deroga riguarderebbe coloro che, pur avendo ricevuto incarichi dirigenziali, non sarebbero in possesso della relativa qualifica e perciò, in difetto della disciplina dettata dal legislatore regionale, non si vedrebbero computare l’indennità di funzione nella determinazione del trattamento pensionistico. Di tale deroga non potrebbero beneficiare gli appellanti nei giudizi a quibus, che, al contrario, già si vedono valorizzare l’indennità di funzione dirigenziale nel trattamento pensionistico erogato dall’INPDAP e poi dall’INPS.

   1.3.– In punto di non manifesta infondatezza delle questioni sollevate, il giudice a quo rileva che ben può il legislatore modificare in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata, a condizione di imporre un sacrificio ragionevole, eccezionale o comunque temporaneo e proporzionato.

   Ai princìpi di ragionevolezza e di proporzionalità (artt. 3, 36 e 38 Cost.) si dovrebbe conformare anche l’imposizione tributaria, quando si traduce nella «riduzione di un trattamento retributivo o pensionistico finalizzato a garantire l’equilibrio di bilancio e il contenimento della spesa pubblica».

   Le disposizioni censurate non avrebbero previsto «una riduzione transitoria e parziale della pensione integrativa», ma avrebbero «radicalmente e definitivamente eliminato il diritto, in contrasto con il legittimo affidamento dei titolari sulla certezza, stabilità e adeguatezza della loro posizione (già retributiva e ora) previdenziale».

   In violazione del principio di eguaglianza, l’art. 12, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014 avrebbe riservato un trattamento deteriore ai dipendenti cessati dal servizio dopo il 30 settembre 1990, che pure hanno versato i contributi anche in epoca anteriore, al pari dei dipendenti cessati dal servizio fino al 30 settembre 1990.

   Pur trattandosi di una fattispecie tributaria, la Regione non avrebbe allegato di avere imposto analogo sacrificio anche a soggetti in posizione equiparabile, allo scopo di ridurre la spesa pubblica e di garantire l’equilibrio di bilancio. Solo su una categoria di contribuenti graverebbe «un peso di natura tributaria, tale da incidere sulla adeguatezza della posizione retributiva e previdenziale degli obbligati» e senza alcuna «forma di equo bilanciamento di interessi».

   La Regione non avrebbe neppure dimostrato l’incidenza del trattamento differenziale sull’equilibrio finanziario dell’ente, i risparmi legati all’eliminazione del trattamento in esame, la «coerenza fra accantonamenti (del passato) e prestazioni già eseguite e da erogare in futuro».

2. – Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 192 del 2018, si sono costituite le parti appellanti, con atto depositato il 24 gennaio 2019, e hanno chiesto di accogliere le questioni...