Sentenza nº 166 da Constitutional Court (Italy), 09 Luglio 2019

• Relatore: Giancarlo Coraggio
• Data di Resoluzione: 09 Luglio 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 166

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 34, 37, 39 e 45 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’11-15 maggio 2018, depositato il 15 maggio 2018, iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Sardegna;

udito nella udienza pubblica del 21 maggio 2019 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

uditi l’avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Mattia Pani per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 34, 37, 39 e 45 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione.

   1.1.– Premette il ricorrente che la Regione Sardegna, ai sensi dell’art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), gode di competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di esclusivo interesse della Regione.

   Secondo la giurisprudenza costituzionale, tuttavia, le norme relative alle procedure di gara e alla stipulazione ed esecuzione dei contratti pubblici non andrebbero ricondotte alla menzionata competenza legislativa primaria della Regione Sardegna ma a quella esclusiva dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile.

   1.2.– Ciò premesso, il ricorrente impugna, in primo luogo, l’art. 34 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018, ricordando che, ai sensi del comma 1, «Per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici […] nominano un responsabile unico del procedimento per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto pubblico. Tali fasi costituiscono, unitariamente considerate, il progetto del contratto pubblico e il responsabile unico del procedimento è il “responsabile di progetto”».

   Il principio di unicità del responsabile del procedimento sancito dal comma 1 sarebbe in linea con quanto previsto dall’art. 31, comma 1, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), secondo cui per ogni singola procedura per l’affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti individuano, nell’atto di adozione o di aggiornamento dei programmi, ovvero nell’atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per le esigenze non incluse in programmazione, un responsabile unico del procedimento (RUP) per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione.

   Tale principio, tuttavia, verrebbe tradito dal successivo comma 2 dell’art. 34 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018, ove si conferisce la facoltà alle amministrazioni aggiudicatrici di nominare un responsabile del procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento, così dando luogo a una «stratificazione delle responsabilità», che farebbe venir meno il «concetto stesso di responsabile unico del procedimento».

   1.3.– Il ricorrente impugna, poi, l’art. 37 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018, rubricato «Commissione giudicatrice», il quale prevede che, «ai fini della nomina dei componenti della commissione di gara, la Regione istituisce e gestisce l’Albo telematico dei commissari di gara, suddiviso per categorie di specializzazione, a cui le stazioni appaltanti hanno accesso libero e diretto» (comma 1).

   Tale previsione si discosterebbe dall’art. 78 del d. lgs. n. 50 del 2016 (d’ora in avanti: nuovo codice dei contratti pubblici), che, in attuazione dell’art. 1, comma 1, lettera hh), della legge 28 gennaio 2016, n. 11 (Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), istituisce presso l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), «l’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni aggiudicatrici nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici», conferendo, altresì, all’Autorità medesima la competenza a definire, con apposite linee guida, i criteri e le modalità di iscrizione all’albo, nonché le modalità di funzionamento delle commissioni giudicatrici.

   1.4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, ancora, l’art. 39 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018, rubricato «Linee guida e codice regionale di buone pratiche», che, nell’attribuire alla Giunta regionale l’adozione di linee guida, documentazione standard, capitolati speciali e schemi di contratto, nonché del codice regionale di buone pratiche, si sovrapporrebbe alle competenze che l’art. 213, comma 2, del nuovo codice dei contratti pubblici, in attuazione dell’art. 1, comma 1, lettera t), della legge delega n. 11 del 2016, attribuisce all’ANAC, chiamata ad adottare atti di indirizzo, quali «linee guida, bandi tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile», anche dotati di efficacia vincolante.

   È vero – prosegue il ricorrente – che la norma regionale dispone che gli atti della Giunta debbano essere approvati «in coerenza» con le linee guida e con i bandi tipo dell’ANAC, ma non sarebbe previsto alcun meccanismo di verifica di tale coerenza.

   Come evidenziato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 183 (recte, 187) del 2013, il rapporto tra le funzioni dell’Autorità di vigilanza nell’approvazione dei bandi-tipo e l’obbligo di adeguamento delle stazioni appaltanti risponderebbe ad esigenze unitarie, «che non tollerano alcun margine di discrezionalità “intermedio” riservato alla Giunta».

   A ciò si dovrebbe aggiungere che le funzioni svolte dall’Autorità mirano a garantire la tutela e la promozione della concorrenza e la realizzazione di mercati concorrenziali (si cita la sentenza n. 41 del 2013).

   1.5.– Il ricorrente impugna, infine, l’art. 45 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018, rubricato «Qualificazione delle stazioni appaltanti», il quale articolo dispone che, «Con deliberazione della Giunta regionale, da adottarsi su proposta del Presidente della Regione entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, ai fini della qualificazione delle stazioni appaltanti, sono definiti i requisiti necessari sulla base dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, tra cui, per le centrali di committenza, il carattere di stabilità delle attività e il relativo ambito territoriale, tenendo conto dei princìpi previsti dalla normativa statale vigente».

   Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la norma censurata non è coordinata con quanto disposto dalle lettere bb) e dd) dell’art. 1, comma 1, della legge delega n. 11 del 2016, che demandano al legislatore delegato la «razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l’applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo […] l’introduzione di un apposito sistema, gestito dall’ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l’effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi», nonché attraverso adeguate forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle amministrazioni aggiudicatrici, basate proprio sul sistema di qualificazione, che consente di gestire contratti di diversa complessità a seconda del grado abilitazione conseguito.

   La norma impugnata, conseguentemente, sarebbe in contrasto anche con l’art. 38 del nuovo codice dei contratti pubblici, che, in esecuzione dei cennati criteri di delega, istituisce presso l’ANAC, che ne assicura la pubblicità, un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le centrali di committenza.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, chiedendo di dichiarare l’inammissibilità, ovvero, in via subordinata, l’infondatezza delle questioni sollevate.

   2.1.− La resistente ritiene, in primo luogo, di dovere «dare conto del quadro normativo, costituzionale e giurisprudenziale nell’ambito del quale si è mosso il legislatore regionale».

   Osserva la Regione Sardegna che, ai sensi dell’art. 3, lettere a), ed e), dello statuto e dell’art. 117, quarto comma, Cost., essa dispone di competenza legislativa di tipo primario in materia di organizzazione amministrativa e di lavori pubblici di esclusivo interesse regionale, mentre, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost., lo Stato dispone di potestà legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza e ordinamento civile.

   Questa Corte avrebbe già avuto modo di affermare, con la sentenza n. 43 del 2011, la riconducibilità della disciplina dell’attività del responsabile unico del procedimento alla materia dell’organizzazione amministrativa.

   Più in generale, sarebbero ascrivibili alla competenza legislativa regionale i profili di...