Sentenza nº 179 da Constitutional Court (Italy), 16 Luglio 2019

• Relatore: Luca Antonini
• Data di Resoluzione: 16 Luglio 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 179

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra il Comune di Brescia e altri e Francesco Passerini Glazel e altri, con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017, iscritta al n. 28 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione del Comune di Brescia, dell’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), della Legambiente Onlus, di Francesco Passerini Glazel e altra, nonché l’atto di intervento della Regione Lombardia;

udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice relatore Luca Antonini;

uditi gli avvocati Mauro Ballerini per il Comune di Brescia, Alberto Fossati per l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), Emanuela Beacco per la Legambiente Onlus, Giandomenico Falcon e Italo Ferrari per Francesco Passerini Glazel e altra e Piera Pujatti per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. – Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28 del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.

   L’oggetto del giudizio amministrativo è la variante generale al piano di governo del territorio (PGT) adottata nel 2015 dal Comune di Brescia, e poi approvata, che è stata impugnata dai proprietari di alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle possibilità edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche. Ad avviso degli originari ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto, invece, mantenere ferme tali previgenti previsioni ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, e istruire l’istanza da loro tempestivamente presentata, sulla base del comma 6 dello stesso articolo, volta all’approvazione del progetto di piano attuativo.

   Il giudice rimettente, ricordate in premessa le finalità generali della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, dirette a stabilire «criteri di sostenibilità e di minimizzazione del consumo di suolo», e le «definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana», emergenti rispettivamente dagli artt. 1 e 2 della stessa, richiama poi testualmente il contenuto dell’art. 5, rubricato «[n]orma transitoria».

   I commi da 1 a 3 di quest’ultima disposizione strutturano un percorso volto a integrare il piano territoriale regionale (PTR) con le previsioni dei nuovi contenuti introdotti dalla stessa legge, e, successivamente, ad adeguare a questo i piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e i piani di governo del territorio (PGT) degli enti locali. Per l’integrazione del PTR è previsto il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge; per l’adeguamento dei PTCP, di ulteriori dodici mesi da tale adempimento, mentre, per l’adeguamento dei PGT, il termine è stabilito in coincidenza con la prima scadenza del documento di piano, che costituisce il primo dei tre atti in cui si articola il PGT. Il successivo comma 4 disciplina specificamente i poteri comunali fino all’adeguamento del PGT sopra ricordato e, comunque, fino alla definizione nello stesso della soglia comunale del consumo di suolo: in tale periodo temporale «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

   Il comma 6 dello stesso art. 5 stabilisce che le istanze dei privati volte a sottoporre al Comune piani attuativi conformi o in variante, connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della legge, debbono essere presentate entro trenta mesi da tale data; disciplina il relativo procedimento amministrativo e dispone che la convenzione deve essere «tassativamente stipulata entro dodici mesi dall’intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva». Il comma 7 prevede l’esercizio di poteri sostitutivi regionali nei casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti ora richiamati. Il comma 9 prende in considerazione i «piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti»: in tali casi, «i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi».

2. – Nell’introdurre i motivi a fondamento del dubbio di costituzionalità, il Consiglio di Stato ritiene che i commi 3 e 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 non possano essere interpretati nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia come comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre nuovo consumo di suolo. A tale esito osterebbero sia il criterio di interpretazione sistematica, trattandosi di una norma transitoria, sia quello letterale, attesa la perentorietà della prescrizione dell’ultimo periodo del comma 4, laddove afferma che, fino al completamento dell’adeguamento prescritto, «sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

   Ciò posto il rimettente ritiene rilevanti le questioni di legittimità costituzionale prospettate in via subordinata dall’appellante amministrazione comunale, vertenti proprio sull’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 e, quindi, sulla legittimità del limite al potere comunale di modificare le previsioni del documento di piano vigente, anche senza che ciò comporti nuovo consumo di suolo.

   A tale riguardo si specifica che il dubbio di costituzionalità riguarda il testo originario della disposizione, precedente alle modifiche – che non assumerebbero quindi rilievo nella controversia – apportate dalla sopravvenuta legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Infatti, la legittimità dell’atto amministrativo andrebbe accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione; inoltre, la novella intervenuta recherebbe prescrizioni di natura innovativa, che non assumono né carattere retroattivo, né natura interpretativa.

3. – A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale il rimettente premette alcune osservazioni di carattere generale, dirette, da un lato, a inquadrare, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, i poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri urbanistici dei Comuni, in ragione di «concorrenti interessi generali», per poi concludere che «la problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità ed adeguatezza». Dall’altro, a specificare che nella giurisprudenza amministrativa si è affermato il riferimento a «una nozione ampia e funzionalizzata del concetto di “governo del territorio”», per la quale l’urbanistica e il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, «solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione alquanto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo».

   Una volta ricordato che «nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica», l’ultimo periodo del comma 4 e il comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti dal dubbio di costituzionalità, in primo luogo con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto a) «una scelta di particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal legislatore anziché dalle amministrazioni comunali, b) si sarebbe conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione amministrativa alle stesse spettanti.

   Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro […] del principio di sussidiarietà». Il...