Sentenza nº 198 da Constitutional Court (Italy), 24 Luglio 2019

• Relatore: Daria de Pretis
• Data di Resoluzione: 24 Luglio 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 198

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 1, lettera a), e 12, comma 1, lettera a), numero 3), della legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per la competitività e lo sviluppo regionale. Legge annuale di semplificazione 2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato l’1-5 ottobre 2018, depositato in cancelleria il 3 ottobre 2018, iscritto al n. 68 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;

udito nella udienza pubblica del 2 luglio 2019 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Almerina Bove per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato l’1-5 ottobre 2018, depositato in cancelleria il 3 ottobre 2018 e iscritto al n. 68 del registro ricorsi 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 6 e 12 della legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per la competitività e lo sviluppo regionale. Legge annuale di semplificazione 2018), in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117, secondo comma, lettera l), e 118 della Costituzione.

   1.1.– L’art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del 2018, rubricato «Semplificazioni in materia di lavori pubblici di interesse regionale e di opere pubbliche e di interesse pubblico», modifica la legge della Regione Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio).

   In particolare, la lettera a) del comma 1 del citato art. 6 inserisce l’art. 12-bis nella legge reg. Campania n. 16 del 2004.

   La nuova disposizione, secondo la sua rubrica, detta norme su «[o]pere e lavori pubblici di interesse strategico regionale», definendo come tali, al comma 1, «le opere ed i lavori pubblici che si realizzano nel territorio della Regione Campania, la cui programmazione, approvazione ed affidamento spetta alla Regione», che siano «finanziati, anche solo parzialmente, con fondi europei e/o fondi strutturali» (lettera a), «volti a superare procedure di infrazione e/o procedure esecutive di condanne da parte della Corte di giustizia dell’Unione Europea per violazione della normativa europea» (lettera b), «definiti strategici dal Documento di economia e finanza regionale (DEFR)»; (lettera c), «inclusi nella programmazione di cui all’articolo 63 della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in Campania) in quanto ritenuti strategici per lo sviluppo della Regione» (lettera d) o «finalizzati a migliorare le condizioni di accessibilità attiva e passiva della Zona Rossa per emergenza vulcanica del Vesuvio e dei Campi Flegrei (realizzazione e/o adeguamento di infrastrutture funzionali al miglioramento delle vie di fuga e delle strutture per la logistica previste dal Piano di allontanamento della popolazione residente in Zona Rossa)» (lettera e).

   Il comma 2 dell’art. 12-bis prevede che, qualora per la realizzazione di tali interventi sia richiesta «l’azione integrata di una pluralità di enti interessati», la Regione debba promuovere «la procedura dell’accordo di programma» di cui all’articolo 12 della stessa legge reg. Campania n. 16 del 2004, implicante la convocazione di una conferenza di servizi.

   Il comma 3 prevede poi che: nell’ambito della conferenza di servizi «prodromica all’accordo di programma», il comune interessato esprime il proprio «parere motivato» sui «progetti di opere e lavori pubblici di interesse strategico regionale non conformi al piano urbanistico comunale» (PUC); nel caso di parere non favorevole, l’amministrazione procedente aggiorna la conferenza di servizi stabilendo «un termine non superiore a trenta giorni entro cui il Comune dissenziente può far pervenire alle altre amministrazioni partecipanti alla Conferenza proposte di modifica del progetto volte ad acquisire l’assenso di tutte le amministrazioni interessate»; qualora non si pervenga al parere favorevole di tutte le amministrazioni partecipanti a una successiva conferenza di servizi, da tenersi entro trenta giorni dal ricevimento delle proposte comunali di modifica, «il progetto è sottoposto all’esame della Giunta regionale che, sentita la commissione consiliare competente per materia, può comunque disporre l’approvazione del progetto motivandone la coerenza con la programmazione strategica regionale degli interventi di rilievo sovra comunale, in attuazione dei principi costituzionali in tema di dimensione dell’interesse pubblico e livello della funzione amministrativa ad esso correlata».

   1.1.1.– Secondo il ricorrente, l’art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del 2018, nella parte in cui aggiunge l’art. 12-bis alla legge reg. Campania n. 16 del 2004, sarebbe lesivo della sfera di autonomia amministrativa costituzionalmente garantita ai comuni in materia di pianificazione del territorio e di urbanistica, che potrebbe essere ridotta o compressa dalla legge regionale soltanto sulla base di un interesse di rilievo sovracomunale puntualmente individuato e contenuto entro limiti anche di natura temporale.

   Le censure si appuntano sui seguenti profili.

   In primo luogo, la norma impugnata – che giustifica la deroga ai piani urbanistici comunali anche in disaccordo con il comune titolare della funzione di programmazione territoriale – individuerebbe in modo generico e indeterminato l’interesse strategico regionale, coinvolgendo potenzialmente la maggior parte delle opere da realizzare in ambito regionale, e si porrebbe così in contrasto con i criteri costituzionali di riparto delle funzioni amministrative tra amministrazioni decentrate, secondo i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Essa contrasterebbe altresì con la disciplina generale dettata dall’art. 4, comma 1, della stessa legge reg. Campania n. 16 del 2004, secondo il quale «[t]utti i soggetti istituzionali titolari di funzioni di pianificazione territoriale e urbanistica informano la propria attività ai metodi della cooperazione e dell’intesa». Esporrebbe inoltre la Regione a innumerevoli contenziosi con le realtà locali, interessate a tutelare la propria attività di programmazione territoriale.

   In secondo luogo, sussisterebbe il contrasto anche con la disciplina statale in tema di conferenza di servizi, che secondo quanto previsto dall’art. 29, comma 2-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) «coinvolge[rebbe] i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lett. m) Cost.», stabilendo che «[l]e regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela».

   In particolare non sarebbe assicurato al comune, quale amministrazione preposta in persona del sindaco alla tutela della salute e della pubblica incolumità, il livello minimo di garanzia riconosciuto alle amministrazioni che rappresentano interessi sensibili dagli artt. 14-bis e 14-quinquies della legge n. 241 del 1990. Il contrasto con tali disposizioni si manifesterebbe, da un lato, là dove la norma impugnata assegna al comune il termine di trenta giorni – anziché novanta, come stabilito in generale dal citato art. 14-bis, comma 2, lettera c) – per esprimere il proprio motivato dissenso sul progetto non conforme al PUC e, dall’altro, prevedendo che il progetto sul quale il comune abbia motivatamente dissentito possa essere comunque approvato dalla Giunta regionale, mentre allo stesso comune dovrebbe essere consentito di avvalersi del rimedio, apprestato dall’art. 14-quinquies, comma 1, dell’opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri.

   L’art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del 2018 violerebbe quindi i seguenti parametri costituzionali:

   - l’art. 3 Cost., per lesione del principio di proporzionalità, essendo il termine di trenta giorni insufficiente e inadeguato a consentire al comune dissenziente una completa valutazione nel caso di opere o lavori di particolare complessità e di notevole impatto «sugli interessi appartenenti alla sfera comunale»;

   - l’art. 114, primo e secondo comma, Cost., che, riconoscendo agli enti locali pari dignità istituzionale rispetto agli «enti maggiori», affermerebbe «il principio del “pluralismo istituzionale paritario”, caratterizzato da un sistema di attribuzione delle funzioni amministrative incentrato più sulla divisione delle materie per aree di competenza che su relazioni di natura propriamente gerarchica»;

   - l’art. 118, primo comma, Cost., che, attribuendo «le funzioni amministrative [...] ai Comuni», subordinerebbe l’intervento sostitutivo del livello di governo superiore all’esistenza di ragioni di loro esercizio unitario, che impedirebbero che il comune possa adempiervi con efficienza, secondo i principi di sussidiarietà e adeguatezza. La norma impugnata, al contrario, produrrebbe «un’indiscriminata inversione del criterio di riparto sancito dall’art. 118», perché consentirebbe alla Giunta regionale di disattendere, senza significativi ostacoli...