Sentenza nº 87 da Constitutional Court (Italy), 15 Aprile 2019

• Relatore: Giuliano Amato
• Data di Resoluzione: 15 Aprile 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 87

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Puglia 17 aprile 2018, n. 15 (Norme in materia di nomina dei direttori generali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, e interventi finanziari in favore della ricerca per la cura delle malattie rare), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15-20 giugno 2018, depositato in cancelleria il 20 giugno 2018, iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi l’avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Isabella Fornelli per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 15-20 giugno 2018 e depositato il 20 giugno 2018 (reg. ric. n. 41 del 2018), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Puglia 17 aprile 2018, n. 15 (Norme in materia di nomina dei direttori generali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, e interventi finanziari in favore della ricerca per la cura delle malattie rare).

   1.1.– La disposizione impugnata interviene in materia di commissariamento delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale (da qui: SSR) disponendo che: «la Regione, in caso di vacanza dell’incarico di direttore generale e laddove per comprovati motivi non sia possibile provvedere alla relativa nomina del direttore generale, può procedere intuitu personae all’affidamento dell’incarico a un commissario straordinario, scelto nell’ambito dell’elenco nazionale di cui all’articolo 2, comma l, della presente legge» (comma 1). «Il commissario straordinario rimane in carica fino alla nomina del direttore generale e, comunque, per un periodo non superiore a sei mesi» (comma 2). «Al commissario straordinario spetta il compenso stabilito dalla Giunta regionale per i direttori generali delle aziende ed enti del S.S.R. della Regione Puglia, secondo la tipologia di azienda o ente diretto» (comma 3). «La nomina del commissario straordinario di azienda ospedaliero-universitaria del S.S.R., in analogia a quella di direttore generale, è effettuata dalla Giunta regionale d’intesa con il rettore dell’università interessata. La nomina del direttore generale di IRCCS di diritto pubblico, in analogia a quella di direttore generale, è effettuata d’intesa con il Ministro della salute» (comma 4).

2. – Premette la difesa statale che – a partire dal decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189 – la dirigenza sanitaria pubblica è stata oggetto di un profondo intervento riformatore da parte del legislatore statale, al fine d’introdurre un sistema di reclutamento della stessa idoneo a garantire che, nell’interesse del buon andamento della pubblica amministrazione, le nomine avvengano in modo imparziale e trasparente, tra soggetti muniti delle necessarie competenze tecnicoprofessionali, in coerenza con l’orientamento della giurisprudenza costituzionale (è richiamata la sentenza n. 34 del 2010).

   Il decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui all’articolo 11, comma l, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria», in particolare, ha previsto, per il conferimento dell’incarico di direttore generale, una doppia selezione (artt. l e 2): la prima, effettuata da una commissione nazionale, per la costituzione di un elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina; la seconda, a livello regionale, preceduta da un avviso pubblico destinato esclusivamente agli iscritti nell’elenco nazionale e diretta alla formazione di una rosa di candidati da proporre, per la nomina, al Presidente della Regione.

   Il legislatore pugliese, invece, nel disciplinare i casi di vacanza dell’ufficio di direttore generale delle aziende e degli enti del SSR, nonché delle aziende ospedaliero-universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, avrebbe previsto genericamente che la Regione possa affidare, intuitu personae, l’incarico di direzione a un commissario straordinario, senza specificare i motivi che non consentono la nomina di un nuovo direttore generale (limitandosi genericamente a richiedere la sussistenza di non meglio specificati «comprovati motivi») e senza stabilire le procedure e i requisiti necessari per detta nomina.

   2.1.– Le norme impugnate, in primo luogo, lederebbero l’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di «tutela della salute», in relazione agli artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nonché agli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 171 del 2016. Tali disposizioni, infatti, si porrebbero quali principi fondamentali della materia, concernendo la governance degli enti del SSR (sono richiamate le sentenze n. 251 del 2016, n. 129 del 2012, n. 295 del 2009 e n. 422 del 2006).

   L’art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che, nei casi di vacanza dell’ufficio, di assenza o impedimento del direttore generale, le relative funzioni sono svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario, su delega dello stesso direttore generale o, in mancanza, dal direttore più anziano per età. Ove l’assenza o l’impedimento si protraggano oltre sei mesi si procede alla sostituzione, nel termine perentorio di sessanta giorni dalla data di vacanza dell’ufficio. Scaduto tale termine trova applicazione, in virtù del richiamo operato dall’art. 3-bis, comma 2, l’art. 2, comma 2-octies, del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo cui il Ministro della sanità (ora Ministro della salute), sentite la Regione interessata e l’Agenzia per i servizi sanitari regionali (ora Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali), fissa un congruo termine per provvedere, spirato il quale, il Ministro, sentita la medesima Agenzia e la Conferenza Stato-Regioni, propone al Consiglio dei ministri l’intervento sostitutivo, anche sotto forma di nomina di un commissario ad acta. Tale intervento, in ogni caso, non preclude l’esercizio delle funzioni regionali per le quali si è provveduto in via sostitutiva. Esso resta infatti efficace sino all’intervento dei competenti organi regionali.

   Dal quadro normativo emergerebbe, dunque, l’impossibilità per la Regione di procedere al commissariamento di un’azienda sanitaria priva del direttore generale.

   L’art. 4 della legge reg. Puglia n. 15 del 2018, inoltre, non si atterrebbe alle specifiche regole di cui agli artt. l e 2 del d.lgs. n. 171 del 2016. In altri termini, si opererebbe una reformatio in peius rispetto alle garanzie di trasparenza e imparzialità che il legislatore statale avrebbe inteso assicurare attraverso il ricordato meccanismo di doppia selezione, creando un regime temporaneo, atipico e sostitutivo di quello delineato dalla legislazione statale in materia di dirigenza sanitaria.

   2.2.– In secondo luogo, sarebbero violati anche i principi di ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento dell’amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.

   Il principio di ragionevolezza, identificabile nell’esigenza di conformità dell’ordinamento a valori di giustizia e di equità, nonché a criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica (si richiamano le sentenze n. 162 del 2014, n. 87 del 2012 e n. 421 del 1991), sarebbe insito nel principio di eguaglianza e alla base del principio di buon andamento dell’amministrazione. Esso costituirebbe un valido «complemento» di qualunque altro principio e parametro costituzionale, ponendosi quale criterio di giudizio della logicità, della coerenza, dell’adeguatezza, della congruenza, della proporzionalità e della non arbitrarietà di qualsiasi norma di legge, statale o regionale.

   Sotto questo profilo, la violazione di tale principio da parte delle disposizioni impugnate sarebbe evidente, poiché le stesse creerebbero un regime atipico e non definito quanto ai presupposti, ai requisiti e alle modalità procedimentali per la nomina dei vertici degli enti del SSR.

3. – Con atto depositato il 25 luglio 2018 si è costituita in giudizio la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza delle questioni.

   3.1.– In via generale, la difesa statale non terrebbe conto del contesto normativo, nazionale e regionale, in cui la disposizione impugnata s’inserisce.

   La legge reg. Puglia n. 15 del 2018, infatti, all’art. 2 prevede che i direttori generali delle aziende e degli enti del SSR sono scelti esclusivamente tra i soggetti inseriti nell’elenco nazionale degli idonei, istituito presso il Ministero della salute, in piena conformità, quindi, con l’art. 1 del d.lgs. n. 171 del 2016, istitutivo di tale elenco.

   Le disposizioni statali richiamate dalla parte ricorrente, inoltre, non avrebbero carattere imperativo, come...