Sentenza nº 63 da Corte Costituzionale, 21 Marzo 2019

Relatore:Francesco Viganò
Data di Resoluzione:21 Marzo 2019
Emittente:Corte Costituzionale
 
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SENTENZA N. 63

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l’accesso all’attività degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58), promosso dalla Corte di appello di Milano, sezione prima civile, nel procedimento vertente tra G. P. e la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), con ordinanza del 19 marzo 2017, iscritta al n. 87 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti gli atti di costituzione di G. P. e della CONSOB, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice relatore Francesco Viganò;

uditi gli avvocati Andrea Giussani per G. P., Paolo Palmisano e Salvatore Providenti per la CONSOB e l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

  1. – Con ordinanza del 19 marzo 2017, la Corte d’appello di Milano, sezione prima civile, ha sollevato, in riferimento all’art. 77 (recte: 76) della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l’accesso all’attività degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58), «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all’art. 187 bis» del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52) «in attuazione dell’art. 3, comma 1, letter[e] i) e l), della legge 7 ottobre 2014, n. 154» (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2013 – secondo semestre).

    Con la medesima ordinanza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all’art. 187 bis» del d.lgs. n. 58 del 1998, «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all’art. 187 bis» del medesimo decreto legislativo «in attuazione dell’art. 3 della legge delega n. 154/2014, escludendo la retroattività in mitius della normativa più favorevole prevista dall’art. 6, comma 3» del d.lgs. n. 72 del 2015.

    1.1.– Il Collegio rimettente espone anzitutto di essere investito della opposizione proposta da G. P. avverso la delibera della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) n. 19659 del 6 luglio 2016, che aveva irrogato nei suoi confronti una sanzione amministrativa pecuniaria pari a 100.000 euro, unitamente alla misura interdittiva accessoria di due mesi di sospensione dall’esercizio dell’attività e alla pubblicazione, per estratto, della delibera nel Bollettino della CONSOB, per l’illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate di cui all’allora vigente art. 187-bis, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 58 del 1998, integrato – secondo la prospettazione della CONSOB – dall’invio di una e-mail da parte di G. P. alla propria consorte, in calce alla quale era illustrato un piano di rafforzamento patrimoniale della società presso la quale lo stesso G. P. lavorava, reso pubblico al mercato soltanto un mese più tardi.

    Accanto ad altre doglianze, il ricorrente G. P. aveva dedotto la violazione, da parte della CONSOB, dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015, che esclude l’applicazione della quintuplicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal d.lgs. n. 58 del 1998, stabilita dall’art. 39, comma 3, della legge 28 dicembre 2005, n. 262 (Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari). Conseguentemente, la sanzione minima a lui applicabile avrebbe dovuto essere pari a 20.000 euro, in luogo dei 100.000 euro effettivamente irrogatigli.

    La CONSOB aveva, tuttavia, eccepito che all’applicazione dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015, invocato dal ricorrente, ostava il disposto del comma 2 del medesimo articolo, che espressamente esclude l’applicazione retroattiva in mitius delle modifiche al trattamento sanzionatorio degli illeciti previsti dal d.lgs. n. 58 del 1998, introdotte dallo stesso d.lgs. n. 72 del 2015. Alla medesima conclusione si sarebbe dovuti d’altra parte pervenire, secondo la CONSOB, in forza della disciplina generale delle sanzioni amministrative stabilita dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), che non prevede l’applicazione retroattiva delle modifiche sanzionatorie più favorevoli.

    1.2.– La Corte d’appello rimettente dubita, in primo luogo, della legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 77 (recte: 76) Cost., dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all’art. 187 bis TUF in attuazione dell’art. 3, comma 1, lettere i) e l) della legge delega n. 154/2014».

    Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata costituirebbe l’attuazione del criterio indicato nell’art. 3, comma 1, lettera m), numero 1), della legge n. 154 del 2014, che delegava il Governo, «con riferimento alla disciplina sanzionatoria adottata in attuazione delle lettere i) e l)», a «valutare l’estensione del principio del favor rei ai casi di modifica della disciplina vigente al momento in cui è stata commessa la violazione». Le lettere i) e l), peraltro, non menzionerebbero l’art. 187-bis tra le «norme da riformulare sotto il profilo delle sanzioni»; ciò che profilerebbe un possibile eccesso di delega.

    In ogni caso, a parere della Corte rimettente «il Governo, dando attuazione alla legge delega sopra citata, avrebbe dovuto meglio valutare l’opportunità di estendere il principio del favor rei con riguardo alla disciplina sanzionatoria della fattispecie di “abuso di informazioni privilegiate” in questione, esercitando discrezionalmente un potere che gli era stato conferito dal legislatore delegante».

    1.3.– Il giudice a quo dubita, inoltre, della legittimità costituzionale dello stesso art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all’art. 187 bis TUF […] escludendo la retroattività in mitius della normativa più favorevole prevista dall’art. 6, comma 3», dello stesso d.lgs. n. 72 del 2015, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 7 CEDU.

    1.3.1.– Tali questioni sarebbero, anzitutto, rilevanti dal momento che l’invocata declaratoria di illegittimità costituzionale comporterebbe la possibilità di irrogare nei confronti del ricorrente G. P., ove ritenuto responsabile dell’illecito ascrittogli, la sanzione più mite di 20.000 euro, in luogo di quella di 100.000 determinata dalla CONSOB.

    1.3.2.– Sotto il profilo della non manifesta infondatezza delle questioni in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., la Corte rimettente osserva che, secondo un consolidato orientamento della Corte europea dei diritti dell’uomo, le garanzie stabilite dalla CEDU «si applicano a tutti i precetti di carattere afflittivo a prescindere dalla loro qualificazione come sanzioni penali nell’ordinamento di provenienza» (sono richiamate le sentenze della Corte EDU 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi; 27 settembre 2011, Menarini Diagnostics srl contro Italia; e 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia).

    Anche la sanzione di cui si controverte nel giudizio a quo, secondo la Corte rimettente, avrebbe natura “punitiva”, essendo posta a tutela dei mercati finanziari e perseguendo prevalentemente scopi deterrenti e punitivi mediante la comminatoria di una sanzione severa, in particolare ove si consideri il massimo applicabile.

    Dall’affermata natura “punitiva” della sanzione discenderebbe, a parere del giudice a quo, la sua necessaria soggezione al principio di legalità dei reati e delle pene ai sensi dell’art. 7 CEDU; principio che contempla tra i propri corollari, secondo l’interpretazione offertane dalla Corte EDU, anche la necessaria retroattività della legge penale più favorevole entrata in vigore successivamente alla commissione del fatto. Di qui, secondo il rimettente, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione, appunto, all’art. 7 CEDU.

    1.3.3.– D’altra parte, la «scelta di non ricorrere al principio della retroattività del trattamento sanzionatorio più favorevole con riferimento alle sanzioni previste dall’art. 187-bis del TUF, di natura sostanzialmente penale» porrebbe altresì «un consistente dubbio sulla compatibilità di detto regime con l’art. 3 Cost. e con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza».

    Rammentata la giurisprudenza di...

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