Sentenza nº 185 da Corte Costituzionale, 12 Ottobre 2018

Relatore:Giuliano Amato
Data di Resoluzione:12 Ottobre 2018
Emittente:Corte Costituzionale
 
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SENTENZA N. 185

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Giorgio LATTANZI Presidente

- Aldo CAROSI Gudice

- Marta CARTABIA ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giovanni AMOROSO ”

- Francesco VIGANÒ ”

- Francesco, Luca ANTONINI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 61, comma 2, 62, comma 7, 64, 65 e 72, quest’ultimo anche in relazione all’art. 73, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo l, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106», promossi con ricorsi della Regione Veneto e della Regione Lombardia, notificati il 29 settembre - 5 ottobre 2017, depositati in cancelleria il 9 ottobre 2017, iscritti rispettivamente ai nn. 79 e 80 del registro ricorsi 2017 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 25 settembre 2018 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi gli avvocati Ezio Zanon per la Regione Veneto, Andrea Manzi per la Regione Veneto e per la Regione Lombardia, Piera Pujatti per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Marina Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

  1. – Con due ricorsi, di contenuto sostanzialmente identico, spediti per la notificazione il 29 settembre 2017 e depositati il 9 ottobre 2017, la Regione Veneto (reg. ric. n. 79 del 2017) e la Regione Lombardia (reg. ric. n. 80 del 2017) hanno promosso, in riferimento agli artt. 3, 76, 97, 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 61, comma 2, 62, comma 7, 64, 65 e 72, quest’ultimo anche in relazione all’art. 73, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo l, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106».

  2. – Premettono le parti ricorrenti che l’art. l della legge 6 giugno 2016, n. 106 (Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale) ha delegato il Governo al riordino e alla revisione organica della disciplina speciale e delle altre disposizioni vigenti relative al “Terzo settore”, mediante la redazione di un apposito codice, secondo i principi e i criteri direttivi di cui all’art. 20, commi 3 e 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, e successive modificazioni).

    In attuazione della delega, il Governo ha circoscritto l’ambito dell’intervento normativo, individuando le attività d’interesse generale che devono essere esercitate per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Il vasto orizzonte di tali attività determinerebbe un rilevante impatto su numerosi ambiti materiali affidati alle cure delle Regioni, oltre a testimoniare la stretta correlazione esistente tra le stesse attività e il territorio, con la conseguente necessità di conformare i servizi d’interesse generale in ragione delle specifiche e particolari esigenze territoriali. Ciò, a sua volta, comporterebbe il riconoscimento in capo alle Regioni di un ruolo centrale, anche e soprattutto nella definizione delle priorità d’intervento e della politica sociale da attuare per il soddisfacimento dei bisogni delle popolazioni locali.

    In via preliminare, dunque, sarebbe necessario valutare: da un lato, per quali aspetti la disciplina di cui al d.lgs. n. 117 del 2017 afferisca alle competenze esclusive dello Stato in materia di «ordinamento civile», «tutela della concorrenza», «sistema tributario» e «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»; dall’altro lato, invece, per quali profili essa competa all’autonomia legislativa e amministrativa, oltreché politica, delle Regioni.

    In particolare, la disciplina regolatoria che definisce la natura, il funzionamento e la strutturazione degli enti facenti parte del Terzo settore, quali soggetti di diritto privato, sembrerebbe senza dubbio ricadere nell’ambito dell’«ordinamento civile». Allo stesso modo, la disciplina tributaria, pur ove determini in via indiretta indirizzi di politica sociale in grado di limitare l’autonomia regionale, potrebbe ritenersi afferente al sistema tributario. Parimenti, le varie disposizioni dirette a evitare che il regime di favore per i soggetti del Terzo settore possa alterare la libera concorrenza sarebbero annoverabili nell’ambito della «tutela della concorrenza». E analoghe considerazioni potrebbero farsi per la definizione dei livelli minimi ed essenziali dei servizi sociali da assicurare sull’intero territorio nazionale.

    Diversamente, le disposizioni che configurano un modello di amministrazione articolata sarebbero estranee agli ambiti materiali di competenza esclusiva dello Stato. Tali disposizioni, infatti, inciderebbero sull’autonomia delle Regioni nelle scelte di politica sanitaria, turistica, sociale, culturale, che alle stesse competono. E ciò varrebbe soprattutto nei casi in cui non sia previsto un adeguato coinvolgimento delle autonomie territoriali, che subirebbero così un pregiudizio senza alcuna forma di compensazione.

    2.1.– Ciò premesso, in primo luogo sarebbero illegittimi gli artt. 61, comma 2, 62, comma 7, e 64 del d.lgs. n. 117 del 2017, per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., oltreché del principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost.

    L’art. 64 del d.lgs. n. 117 del 2017 disciplina l’Organismo nazionale di controllo (da qui: ONC), definito quale fondazione con personalità giuridica di diritto privato, costituita con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il compito di esercitare, per finalità di interesse generale, funzioni d’indirizzo e di controllo sui Centri di servizio per il volontariato (da qui: CSV), enti associativi di secondo grado preposti allo svolgimento di attività di supporto tecnico, formativo e informativo del Terzo settore. Tra le funzioni dell’ONC rientrano, in particolare: l’amministrazione del Fondo unico nazionale (da qui: FUN), costituito per il finanziamento dei CSV (art. 62 del d.lgs. n. 117 del 2017); l’individuazione del numero di enti accreditabili come CSV nel territorio nazionale; la definizione degli indirizzi strategici generali da perseguirsi attraverso le risorse del FUN; la determinazione dell’ammontare del finanziamento stabile triennale dei CSV, con la relativa ripartizione annuale e territoriale, su base regionale.

    2.1.1.– A detta delle ricorrenti, l’ONC, pur qualificato alla stregua di una fondazione con personalità giuridica di diritto privato, rivestirebbe un ruolo decisorio nel sistema del Terzo settore, sia sotto il profilo gestorio e finanziario, sia per quanto riguarda la definizione degli indirizzi strategici generali da perseguire attraverso le risorse del FUN. Il che, unito alla sua costituzione mediante atto amministrativo, alla sua compagine rigorosamente predeterminata ex lege e ai rilevanti poteri sanzionatori attribuitigli e giustiziabili avanti al giudice amministrativo (art. 66 del d.lgs. n. 117 del 2017), renderebbe la natura di tale soggetto sostanzialmente pubblicistica.

    Di tale natura sarebbero indice, altresì, quelle attribuzioni idonee a incidere significativamente sulla strutturazione dell’intero sistema del Terzo settore, influenzando in modo rilevante ambiti materiali di competenza regionale.

    Verrebbe in rilievo, in particolare, la previsione dell’art. 61, comma 2, che attribuisce all’ONC la determinazione del numero di enti accreditabili come CSV nel territorio nazionale, secondo criteri quantitativi eccezionalmente derogabili solo in ragione di specifiche esigenze territoriali. Il sistema dei CSV, infatti, costituirebbe la chiave di volta dell’intera disciplina del Terzo settore e, pertanto, la potestà attribuita all’ONC di determinarne la distribuzione territoriale avrebbe un’assoluta rilevanza in ordine al concreto svolgimento delle politiche pubbliche a esso afferenti. Il che renderebbe indispensabile riconoscere in capo alle Regioni uno specifico ruolo partecipativo, istruttorio e codecisorio, concorrendo le stesse al funzionamento del sistema.

    La rappresentanza delle Regioni nell’ONC, invece, sarebbe del tutto marginale e irrilevante, poiché l’art. 64, comma 2, lettera e), del d.lgs. n. 117 del 2017 prevede un solo membro di derivazione regionale, designato dalla Conferenza Stato-Regioni. Nessun rilievo assumerebbe, inoltre, la previsione degli organismi territoriali di controllo (da qui: OTC) di cui all’art. 65 del d.lgs. n. 117 del 2017; tali organismi, infatti, non solo sarebbero privi di autonoma soggettività giuridica, ma svolgerebbero compiti meramente esecutivi e...

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