Sentenza nº 126 da Constitutional Court (Italy), 13 Giugno 2018

• Relatore: Giuliano Amato
• Data di Resoluzione: 13 Giugno 2018
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 126

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Giorgio LATTANZI Presidente

- Aldo CAROSI Giudice

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

- Giovanni AMOROSO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3, 9, 10, 12 e 13, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dal Consiglio di Stato, nel procedimento vertente tra il Comune di Napoli e la Presidenza del Consiglio dei ministri e altri, con sentenza non definitiva del 23 maggio 2017, iscritta al n. 121 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti gli atti di costituzione di Fallimento Bagnolifutura spa, di Invitalia - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa spa, nonché l’atto d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi l’avvocato Fabio Cintioli per Invitalia - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa spa e l’avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Il Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva del 23 maggio 2017 (reg. ord. n. 121 del 2017), ha sollevato due distinte questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 33 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164.

   1.1.– In primo luogo, è censurato – in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, nonché 118, primo comma, della Costituzione – l’art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, nella parte in cui non è previsto che l’approvazione del programma di rigenerazione urbana, quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio, sia preceduta dall’intesa tra lo Stato e la Regione Campania e da una specifica valorizzazione del ruolo del Comune.

   In secondo luogo, il giudice rimettente censura – in riferimento agli artt. 42, 101 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 – l’art. 33, comma 12, nel «testo vigente». In particolare, viene censurato l’inciso relativo all’importo da riconoscere al Fallimento Bagnolifutura spa, importo che «è versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8».

2. – Riferisce il giudice rimettente che il giudizio a quo trae origine dall’appello promosso nei confronti di due sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la Campania: la sentenza della seconda sezione - Napoli, 22 marzo 2016, n. 1471 e la sentenza della prima sezione - Napoli, 20 luglio 2016, n. 3754.

   2.1.– La prima pronuncia ha respinto il ricorso del Comune di Napoli per l’annullamento dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 3 settembre 2015 e 15 ottobre 2015, intervenuti in attuazione dell’art. 33 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nel testo introdotto dall’art. 11, comma 16-quater, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125.

   Il TAR Campania ha rilevato che le citate disposizioni legislative hanno disciplinato la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale, con particolare riferimento al comprensorio di Bagnoli-Coroglio, prevedendo uno specifico programma alla cui formazione, approvazione e attuazione sono preposti un Commissario straordinario del Governo e un «Soggetto attuatore». Successivamente, i decreti impugnati hanno provveduto all’adozione di numerosi adempimenti previsti dal citato art. 33, con la costituzione di una «cabina di regia» e la nomina del Commissario straordinario e del Soggetto attuatore. Riguardo a quest’ultimo – già individuato per legge in Invitalia - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa spa (da ora: Invitalia spa) – ne sono stati definiti i compiti, i primi interventi con i relativi finanziamenti e i rapporti con il Commissario straordinario, con il trasferimento alla stessa Agenzia della proprietà delle aree e degli immobili interessati dagli interventi, precedentemente in proprietà di Bagnolifutura spa, in fallimento. Ai sensi dell’originaria formulazione dell’art. 33, comma 12, inoltre, è stata stabilita la costituzione di una società per azioni allo scopo della salvaguardia e riqualificazione delle aree e degli immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio, riconoscendo alla procedura fallimentare di Bagnolifutura spa un indennizzo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, da versare mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla stessa società. Il successivo art. 11-bis del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 25 febbraio 2016, n. 21, nondimeno, ha eliminato la società di scopo e ridefinito il meccanismo d’indennizzo della curatela fallimentare. Tale indennizzo, infatti, veniva riconosciuto per un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, come rilevato dall’Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprietà, da versare alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari di durata non superiore a quindici anni.

   Il TAR Campania ha altresì respinto le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla parte ricorrente, sia in virtù della riscrittura del comma 12 da parte del d.l. n. 210 del 2015, come convertito, sia perché il Comune di Napoli non sarebbe stato legittimato a lamentare la violazione di prerogative regionali.

   Con la seconda pronuncia, invece, è stato respinto il ricorso proposto dal Fallimento Bagnolifutura spa per l’annullamento del d.P.C.m. 15 ottobre 2015. In particolare, riguardo alle questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente in relazione all’indennizzo, il TAR Campania ha ritenuto che la novella di cui all’art. 11-bis del d.l. n. 210 del 2015, come convertito, faceva sì che i futuri sub-procedimenti, ancora non avviati, avrebbero dovuto necessariamente conformarsi al nuovo contesto giuridico, venendo così meno l’attualità dell’interesse a ricorrere.

   2.2.– Ciò premesso, secondo il giudice rimettente, l’art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, sarebbe lesivo dell’art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, nonché dell’art. 118, primo comma, Cost.

   2.2.1.– La questione dovrebbe ritenersi senz’altro rilevante, poiché nei confronti degli atti amministrativi impugnati sono state sollevate in assoluta prevalenza doglianze di illegittimità derivata dall’asserita incostituzionalità della legislazione presupposta. L’accoglimento della questione, quindi, produrrebbe l’illegittimità degli atti impugnati.

   Riguardo alla violazione delle competenze regionali, dovrebbero estendersi al caso di specie le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza costituzionale in materia di conflitti di attribuzione. In particolare, questa Corte ha affermato che «la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l’appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall’illegittimo esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate all’atro soggetto (sentenza n. 110 del 1970; si vedano anche le sentenze n. 99 del 1991 e n. 285 del 1990)» (sentenza n. 195 del 2007). Dunque, sebbene la Regione Campania abbia chiesto il rigetto delle impugnazioni promosse dal Comune di Napoli, quest’ultimo non incontrerebbe alcun limite nel sollevare la detta questione in un giudizio pendente, la quale, in ogni caso, potrebbe comunque essere sollevata d’ufficio dal giudice.

   2.2.2.– Nel merito, le disposizioni censurate sarebbero lesive degli indicati parametri costituzionali, in virtù della mancata previsione dell’intesa tra Stato e Regione, nonché dell’assenza di un più adeguato coinvolgimento procedimentale del Comune nell’approvazione del programma di rigenerazione urbana.

   Secondo la ormai costante giurisprudenza costituzionale, l’urbanistica e l’edilizia devono essere ricondotte alla materia del «governo del territorio», di cui all’art. 117, terzo...