Sentenza nº 87 da Constitutional Court (Italy), 26 Aprile 2018

• Relatore: Giuliano Amato
• Data di Resoluzione: 26 Aprile 2018
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 87

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Giorgio LATTANZI Presidente

- Aldo CAROSI Giudice

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

- Giovanni AMOROSO ”

- Francesco VIGANO’ ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 269, 270, 271, 272 e 275, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 16 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2017 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2017.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 20 marzo 2018 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il 23 febbraio 2017, la Regione Veneto ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 269, 270, 271, 272 e 275, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019).

   1.1.– In primo luogo, la Regione Veneto impugna i commi 269, 270 e 272 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, i quali statuiscono:

   269. Ai fini della gestione delle risorse del fondo di cui all’articolo 18 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, ciascuna regione razionalizza l’organizzazione degli enti erogatori dei servizi per il diritto allo studio mediante l’istituzione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, di un unico ente erogatore dei medesimi servizi, prevedendo comunque una rappresentanza degli studenti nei relativi organi direttivi. Sono comunque fatti salvi i modelli sperimentali di gestione degli interventi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68.

   270. La norma del comma 269 costituisce principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.

   272. Le risorse del fondo di cui all’articolo 18, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, sono direttamente attribuite al bilancio dell’ente regionale erogatore dei servizi per il diritto allo studio, a norma del comma 269 del presente articolo, entro il 30 settembre di ciascun anno. Nelle more della razionalizzazione di cui al medesimo comma 269, tali risorse sono comunque trasferite direttamente agli enti regionali erogatori, previa indicazione da parte di ciascuna regione della quota da trasferire a ciascuno di essi.

   .

   Tale disciplina sarebbe lesiva degli artt. 3, 5, 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 Cost.

   1.1.1.– La Regione Veneto sottolinea che la qualificazione di principio di coordinamento della finanza pubblica della disposizione di cui al comma 269, operata dal comma 270, non assumerebbe alcun valore prescrittivo. Infatti, come più volte affermato da questa Corte, al fine d’individuare la materia a cui ascrivere le disposizioni impugnate, non rileva la definizione data dallo stesso legislatore, dovendosi invece fare riferimento all’oggetto della disciplina in questione (ex plurimis, sono richiamate le sentenze n. 203, n. 200 e n. 164 del 2012, n. 182 del 2011, n. 247 del 2010 e n. 237 del 2009).

   La disposizione di cui al comma 269, alla luce della ormai costante giurisprudenza costituzionale (tra le tante, vengono richiamate le sentenze n. 64 e n. 43 del 2016, n. 79 e n. 44 del 2014, n. 236, n. 205 e n. 36 del 2013, n. 262, n. 211 e n. 139 del 2012, n. 182 del 2011, n. 207 e n. 128 del 2010, n. 297, n. 237 e n. 139 del 2009, n. 289, n. 159 e n. 120 del 2008 e n. 169 del 2007), non potrebbe comunque essere inquadrata all’interno del «coordinamento della finanza pubblica». Infatti, i limiti posti dal legislatore statale al fine di garantire l’equilibrio complessivo dei conti pubblici possono considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali solo qualora stabiliscano un limite complessivo, che lasci agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa, nonché quando abbiano il carattere della transitorietà. Sarebbe necessario, quindi, che il legislatore renda comunque possibile l’estrapolazione dalle disposizioni statali di principi rispettosi di uno spazio aperto all’esercizio dell’autonomia regionale, non prevedendo in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa. In caso contrario, la norma statale non potrebbe essere ritenuta di principio, a prescindere dall’auto-qualificazione operata dal legislatore.

   A conferma di ciò, vengono ricordate le misure previste dall’art. 9, commi da 1 a 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, ove si prevedeva la soppressione o l’accorpamento di enti, agenzie o organismi degli enti territoriali. Tali disposizioni sono state ricondotte all’interno dei principi fondamentali di coordinamento finanziario, ma soltanto perché limitate all’inderogabile risultato di una riduzione del 20 per cento dei costi del funzionamento degli enti strumentali degli enti locali (così la sentenza n. 236 del 2013). L’accorpamento o la soppressione di taluni di questi enti, pertanto, poteva essere uno strumento per ottenere tale riduzione, ma non l’unico strumento.

   Le disposizioni impugnate, in violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., invece, non indicherebbero alcun obiettivo di contenimento della spesa regionale, limitandosi ad una generica affermazione circa l’esigenza di razionalizzare l’organizzazione degli enti erogatori dei servizi per il diritto allo studio. Inoltre, le stesse non avrebbero carattere transitorio, imponendo una modifica definitiva all’assetto organizzativo di tali enti, senza lasciare uno spazio di libertà alle scelte delle Regioni, in virtù del contenuto strettamente vincolante dell’obbligo di creare un unico ente erogatore.

   1.1.2.– La disciplina statale sarebbe altresì in contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon andamento dell’azione amministrativa, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., incidendo direttamente sulle competenze residuali delle Regioni in materia di «organizzazione amministrativa regionale» e di «diritto allo studio» e ledendo così gli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost.

   Non tenendo conto delle peculiarità territoriali e delle diverse modalità di erogazione dei servizi, infatti, verrebbero compromesse l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’attuale modello organizzativo regionale, basato sulla necessità di assicurare, in una realtà regionale policentrica, una distribuzione capillare dei servizi di diritto allo studio all’interno del territorio. Per tali ragioni, la Regione Veneto sottolinea di aver già manifestato, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (da qui: Conferenza Stato-Regioni), la propria contrarietà alla creazione di un unico ente, come risulta dal parere sul disegno di legge di bilancio del 17 novembre 2016.

   1.1.3.– Le disposizioni censurate, infine, sarebbero illegittime in quanto non recherebbero alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni, in violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.

   Infatti, in ambiti caratterizzati da una pluralità di competenze, qualora non risulti possibile comporre il concorso di competenze statali e regionali mediante un criterio di prevalenza, l’intervento del legislatore statale deve avvenire nel rispetto del principio di leale collaborazione, da ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell’intesa (ex plurimis, sono richiamate le sentenze n. 21 e n. 1 del 2016, n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008). Un’esigenza di coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali riconosciuta, nella forma dell’intesa, anche nella diversa ipotesi della “attrazione in sussidiarietà” della funzione legislativa allo Stato (vengono richiamate in particolare la sentenza n. 303 del 2003, nonché, tra le più recenti, le sentenze n. 251 e n. 7 del 2016).

   1.2.– In secondo luogo, la ricorrente impugna l’art. 1, comma 271, della legge n. 232 del 2016, che così dispone:

   271. Nelle more dell’emanazione del decreto di cui all’articolo 7, comma 7, del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, e allo scopo di consentire che l’assegnazione delle risorse del fondo di cui al comma 268 del presente articolo avvenga, in attuazione dell’articolo 18, commi 1, lettera a), e 3, del medesimo decreto legislativo n. 68 del 2012, in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle regioni, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con decreto emanato entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, che si esprime entro sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale [sic] il decreto può essere comunque adottato, determina i fabbisogni finanziari regionali.

   .

   La disposizione sarebbe lesiva dell’art. 117, quarto comma, Cost., e del principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., prevedendo un...