Sentenza nº 28 da Constitutional Court (Italy), 14 Febbraio 2018

• Relatore: Giuliano Amato
• Data di Resoluzione: 14 Febbraio 2018
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 28

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Giorgio LATTANZI Presidente

- Aldo CAROSI Giudice

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

- Giovanni AMOROSO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015, della nota della Direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 1° febbraio 2016, prot. n. 0001528, e della nota del Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato per i rapporti finanziari con l’Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511, promossi dalla Regione Emilia-Romagna con ricorsi notificati il 28 gennaio - 2 febbraio, il 22 - 30 marzo, e il 27 maggio - 7 giugno 2016, depositati in cancelleria il 15 febbraio, il 6 aprile e il 14 giugno 2016 e iscritti rispettivamente ai nn. 1, 3 e 4 del registro conflitti tra enti 2016.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi l’avvocato Maria Chiara Lista per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Giuseppe Pignatone per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso spedito per la notificazione il 28 gennaio 2016, ricevuto il 2 febbraio 2016 e depositato il 15 febbraio 2016 (reg. confl. enti n. 1 del 2016), la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione tra enti, nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015.

   1.1.– Il decreto impugnato reca un atto di diffida, per inadempimento di obblighi comunitari, alla Regione Emilia-Romagna, imponendole di rilasciare, entro trenta giorni dal ricevimento dell’atto, il provvedimento di conclusione del procedimento di bonifica ai sensi dell’art. 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con l’avvertimento che «in caso di mancato adempimento, da parte di codesti Enti, entro il termine assegnato, il Consiglio dei Ministri adotta i provvedimenti necessari di cui all’art. 8 della citata legge 5 giugno 2003 n. 131».

   Unitamente al decreto la Regione impugna anche il mancato riscontro, quale implicito rigetto da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, all’istanza del Presidente della Giunta della Regione Emilia-Romagna del 24 dicembre 2015, PG. 2015/0888444, che invita il Presidente del Consiglio dei ministri a rettificare o revocare la diffida.

2. – La difesa della Regione Emilia-Romagna premette una ricostruzione della vicenda che ha portato al conflitto.

   2.1.– Nel settembre 2001 il Corpo Forestale dello Stato, nel corso di un sopralluogo presso un’area ubicata nel Comune di San Giovanni in Persiceto, di proprietà della società “L. Razzaboni srl”, ha rinvenuto dei rifiuti speciali pericolosi, gestiti in assenza di specifica autorizzazione, provvedendo al sequestro dell’area. A seguito di tale rinvenimento, si sono susseguite numerose azioni da parte del Comune, affinché la società responsabile dei fatti e proprietaria dell’area effettuasse la messa in sicurezza del sito. A fronte del permanere dell’inadempienza da parte del proprietario responsabile, nel 2004 il Comune avviava le procedure per intervenire in via sostitutiva ed effettuare gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza del sito, avviando altresì, in accordo con l’Agenzia regionale di protezione ambientale (ARPA), la Provincia e l’Azienda sanitaria locale (ASL), un programma di monitoraggi ambientali. Nel 2005 sono state attivate le procedure amministrative volte all’approvazione e al finanziamento del progetto di messa in sicurezza d’emergenza del sito, in collaborazione con la Regione, che avrebbe garantito un apposito finanziamento. I lavori di messa in sicurezza d’emergenza si sarebbero poi conclusi nel novembre 2007, con relativo sopralluogo di collaudo del 20 febbraio 2008.

   Va precisato che il sito “Razzaboni” era stato inserito nell’ambito della procedura d’infrazione n. 2003/2077, avviata dalla Commissione europea a carico dello Stato italiano, al cui esito la Repubblica italiana veniva condannata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, con sentenza del 26 aprile 2007, causa C-135/05, per non aver provveduto ad adottare i provvedimenti necessari, relativi a numerose discariche site nelle Regioni ordinarie, tra cui quella in esame.

   Nel corso del 2010, il Comune di San Giovanni in Persiceto ha poi attivato – di concerto con le altre amministrazioni territoriali interessate – un percorso finalizzato alla riqualificazione dell’area a parco fotovoltaico, per la sua successiva fruibilità da parte del pubblico. Durante le indagini preliminari alla realizzazione di tale progetto sono stati rinvenuti, nel 2010 e nel 2012, in area limitrofa e diversa da quella interessata dal primo rinvenimento del 2001, ulteriori rifiuti, riguardo a cui la Regione Emilia-Romagna avrebbe concesso un ulteriore finanziamento per la messa in sicurezza dell’area.

   Con la sentenza della Corte di giustizia del 2 dicembre 2014, causa C-196/13, resa ai sensi dell’art. 260, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), come modificato dall’art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, la Repubblica italiana è stata condannata al pagamento di una pena pecuniaria, a causa delle numerose discariche non ancora bonificate, tra cui il sito “Razzaboni”. Successivamente, la Commissione europea precisava che, fino a quando le autorità italiane non avessero fornito la prova che tutti i lavori di messa in sicurezza e decontaminazione fossero stati terminati, il sito non avrebbe potuto ritenersi regolarizzato. In sintesi, per ritenere il sito regolarizzato s’indicava la necessità di: assicurare che non fossero più depositati rifiuti; catalogare e identificare i rifiuti pericolosi; adottare le misure necessarie a rendere i rifiuti presenti non più pericolosi per la salute umana e per l’ambiente. In particolare, ciò che veniva contestato era il terzo profilo, riguardo a cui si erano avuti tre “stralci” di lavori. Un primo stralcio relativo alla messa in sicurezza dei rifiuti rinvenuti nel 2001; un secondo stralcio relativo alla messa in sicurezza dei rifiuti rinvenuti nel 2010; un terzo stralcio riferito alle ulteriori attività di decontaminazione del sito interessato dai rifiuti rinvenuti nel 2001. Proprio per tali ulteriori attività, secondo la Commissione europea la documentazione non consentiva di ritenere il sito regolarizzato.

   2.2.– Premette la Regione ricorrente che l’analisi degli interventi previsti per l’adempimento della sentenza della Corte di giustizia dovrebbe essere circoscritta al sito ove sono stati rinvenuti i rifiuti nell’anno 2001, ossia quello interessato dalla procedura d’infrazione, il cui oggetto non potrebbe essere esteso ad obblighi non previsti nel parere motivato (Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 10 settembre 2009, causa C-457/07).

   Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione europea (nelle varie note recanti le penalità semestrali), il sito sarebbe stato regolarizzato. Non vi sarebbe stata, inoltre, alcuna lacuna nell’invio dei documenti provanti la messa in sicurezza del sito e, in ogni caso, in base alle regole del contraddittorio, in ipotesi di mancato recapito di un documento fondamentale, prima di procedere alla decisione in ordine a quel determinato fatto, occorrerebbe chiedere un’integrazione documentale.

   2.3.– Gli atti impugnati, pertanto, violerebbero, in primo luogo: l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, come attuato dall’art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e l’art. 117, quinto comma, Cost., come attuato dall’art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea), per carenza dei presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo; l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006 e all’art. 41 della legge n. 234 del 2012, in virtù del falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto nell’individuazione della Regione quale amministrazione responsabile della bonifica e, di conseguenza, dell’inadempimento eccepito a livello comunitario.

   La disciplina dei rifiuti e della bonifica dei siti contaminati rientrerebbe sicuramente a pieno titolo nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sono richiamate le sentenze n. 161 e n. 62 del 2005, n. 312 e n. 96 del 2003).

   La decisione della Corte di giustizia del 2 dicembre 2014, in tal senso, anche su esplicito riconoscimento delle stesse autorità italiane, avrebbe evidenziato la presenza di lacune nel sistema normativo; lacune di cui sarebbe lo Stato a doversi far carico, senza pretendere di scaricarne la responsabilità sulle Regioni.

   Anche sotto il profilo del riparto delle funzioni amministrative, la legislazione dello Stato sarebbe del tutto carente. Il d.lgs. n. 152 del 2006 affida alla Regione competenze precise nella procedura di approvazione della caratterizzazione e del progetto di bonifica del sito (art. 242), obbligando la stessa, quando i privati non adempiano ai loro obblighi, a provvedere in sostituzione del Comune territorialmente competente, qualora questo sia inadempiente, fermo restando che l’onere finanziario resterebbe a carico del soggetto responsabile (art...