Sentenza nº 2 da Constitutional Court (Italy), 12 Gennaio 2018

• Relatore: Nicolò Zanon
• Data di Resoluzione: 12 Gennaio 2018
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 2

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Giorgio LATTANZI Giudice

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento vertente tra il Comune di Fano e altri e la Regione Marche e altri con ordinanza del 23 agosto 2016, iscritta al n. 229 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell’anno 2016; e nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, del 23 agosto 2016, n. 3678, promosso dalla Regione Marche con ricorso notificato il 27 ottobre 2016, depositato in cancelleria il 3 novembre 2016 ed iscritto al n. 5 del registro conflitti tra enti 2016.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, della Regione Marche, dei Comuni di Fano e Mondolfo;

udito nella udienza pubblica del 7 novembre 2017 il Giudice relatore Nicolò Zanon;

uditi gli avvocati Antonio D’Atena per il Comune di Fano, Stefano Grassi per la Regione Marche, Massimo Luciani per il Comune di Mondolfo e l’avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza del 23 agosto 2016 (r.o. n. 229 del 2016), il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 113, primo e secondo comma, e 133, secondo comma, della Costituzione, della legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali).

   1.1.– Il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere un ricorso proposto dal Comune di Fano per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, 18 settembre 2015, n. 660, avente ad oggetto gli atti del procedimento referendario regionale che ha condotto al distacco della frazione di Marotta dal territorio del Comune di Fano e la sua incorporazione nel confinante Comune di Mondolfo.

   Il Consiglio di Stato ricorda che il Comune di Fano aveva impugnato innanzi al TAR Marche la delibera del Consiglio regionale 15 gennaio 2013, n. 61, di indizione del referendum consultivo sulla proposta di legge regionale n. 77 del 2011, recante «Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali», poiché essa individuava le popolazioni interessate alla variazione territoriale nei soli residenti della frazione di Marotta di Fano.

   Il giudice di primo grado, con ordinanza 19 aprile 2013, n. 160, aveva accolto l’istanza cautelare e quindi sospeso l’esecuzione degli atti del procedimento referendario, osservando che, pur non dovendosi necessariamente intendere, per «popolazioni interessate», tutti i residenti del Comune di Fano, la delimitazione degli aventi diritto al voto deve essere definita di volta in volta e in relazione alla particolare situazione socio-economica della zona. Aggiungeva che, sul punto, vi era stato un difetto di istruttoria e di motivazione nel limitare il referendum ai soli residenti in Marotta di Fano, anziché estenderlo ad altri residenti nel Comune di Fano «quali, ad esempio, quelli residenti nelle frazioni limitrofe».

   In ossequio a tale pronuncia, il Consiglio regionale della Regione Marche, previa revoca dell’originaria delibera, rinnovava – con la delibera consiliare n. 87 del 22 ottobre 2013 – l’indizione del referendum, estendendo questa volta la consultazione alle popolazioni delle frazioni limitrofe dei due Comuni interessati dal distacco.

   Anche tale provvedimento veniva impugnato dal Comune di Fano innanzi al TAR Marche. Quest’ultimo, tuttavia, respingeva l’istanza cautelare, ritenendo che la delibera adottata dal Consiglio regionale rispondesse a quanto disposto dalla propria precedente ordinanza n. 160 del 2013.

   Con decreto del Presidente della Regione 14 novembre 2013, n. 188, veniva quindi indetto il referendum, che si è svolto il 9 marzo 2014. A favore del distacco si è espresso il 67,3 per cento dei votanti.

   Alla luce dell’esito del referendum, approvando la legge reg. Marche n. 15 del 2014, il Consiglio regionale deliberava il distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e la sua incorporazione nel Comune di Mondolfo.

   Con sentenza 18 settembre 2015, n. 660, il TAR Marche respingeva nel merito il ricorso del Comune di Fano, ritenendo anche manifestamente infondate tutte le censure di legittimità costituzionale formulate dall’amministrazione ricorrente in merito alla ricordata legge reg. Marche n. 15 del 2014, nonché in relazione alla legge della Regione Marche 5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui referendum previsti dallo statuto), che disciplina in via generale i procedimenti referendari regionali.

   Avverso tale sentenza il Comune di Fano proponeva infine appello innanzi al Consiglio di Stato, attuale giudice a quo.

   1.2.– Nell’ordinanza di rimessione il Consiglio di Stato afferma di aver già accolto l’appello proposto dal Comune di Fano con sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, pronunciata contestualmente all’ordinanza stessa.

   In tale sentenza è stata ritenuta illegittima – e quindi annullata – la citata delibera di indizione del referendum consultivo n. 87 del 2013, in quanto – secondo il Consiglio di Stato – la Regione Marche ha chiamato a partecipare al referendum previsto dall’art. 133, secondo comma, Cost. non tutte le popolazioni residenti nei due Comuni interessati dalla proposta di modifica circoscrizionale, ma solo i residenti nella frazione di Marotta di Fano e nelle frazioni limitrofe ai due Comuni.

   In questa stessa decisione il Consiglio di Stato ha rigettato – ritenendole manifestamente infondate – le eccezioni del ricorrente, che aveva chiesto di sollevare questioni di legittimità costituzionale della legge reg. Marche n. 18 del 1980, nella parte in cui si limita a stabilire che i referendum consultivi debbano tenersi presso «le popolazioni interessate» (art. 20, comma 2), per violazione del citato art. 133, secondo comma, Cost., nonché, «in via derivata», della legge reg. Marche n. 15 del 2014.

   Egualmente rigettate sono state le eccezioni volte a sollecitare il Consiglio di Stato a rimettere alla Corte costituzionale «in via autonoma» questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto la legge reg. Marche n. 15 del 2014, perché asseritamente approvata con l’intento di interferire con la funzione giurisdizionale.

   Nel rigettare tali eccezioni, il Consiglio di Stato ha osservato che, in base alla giurisprudenza costituzionale formatasi sull’art. 133, secondo comma, Cost., non possono essere escluse dalla consultazione referendaria le popolazioni direttamente interessate al mutamento circoscrizionale, né possono essere escluse a priori quelle che, essendo comunque residenti nei Comuni interessati dalla proposta di mutamento, sebbene non direttamente coinvolte, in linea di principio vantano un interesse ad esprimersi su di essa, mentre possono essere escluse solo in casi «particolari ed eccezionali» (è menzionata la sentenza n. 433 del 1995 della Corte costituzionale). Ha aggiunto che dalla medesima giurisprudenza costituzionale si evince come alla legge regionale spetti la definizione dei criteri in base ai quali escludere di volta in volta le popolazioni non direttamente interessate dalla partecipazione al referendum consultivo, ma che, tuttavia, in assenza di criteri, la definizione di tali popolazioni può legittimamente essere demandata «alla sede amministrativa (al momento dell’indizione del referendum consultivo)», in modo che la scelta in concreto compiuta possa essere eventualmente censurata davanti al giudice amministrativo. Ha infine osservato che la legge reg. Marche n. 18 del 1980 reca, all’art. 20, una formula riproduttiva del dettato costituzionale e, dunque, non in contrasto con quest’ultimo. Di conseguenza, ha ritenuto che la legge reg. Marche n. 15 del 2014 non potesse essere considerata illegittima, in via derivata, «dalla legge regolatrice del referendum per violazione del medesimo parametro» e che, inoltre, trattandosi del doveroso atto conclusivo del procedimento prefigurato dal più volte ricordato art. 133, secondo comma, Cost., la legge reg. Marche n. 15 del 2014 non potesse nemmeno ritenersi adottata in violazione del divieto al legislatore di interferire nell’attività giurisdizionale.

   Nonostante il rigetto delle eccezioni sollevate dal ricorrente, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, nel caso di specie, difettassero in concreto quelle condizioni «particolari ed eccezionali» che giustificano la deroga al principio generale stabilito dall’art. 133, secondo comma, Cost. e che sono state ripetutamente affermate dalla giurisprudenza costituzionale. Poiché, secondo tale giurisprudenza, in linea di principio tutte le popolazioni residenti nei Comuni interessati dalla proposta di mutamento circoscrizionale devono partecipare al referendum consultivo, esso ha conseguentemente annullato – con sentenza non definitiva – la delibera del Consiglio regionale n. 87 del 2013 di indizione del referendum consultivo sulla proposta di distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano.

   1.3.– Il Consiglio di Stato, sottolineando di aver già annullato gli atti impugnati nel giudizio a quo, afferma – richiamando le sentenze...