Sentenza nº 262 da Corte Costituzionale, 13 Dicembre 2017

Relatore:Giuliano Amato
Data di Resoluzione:13 Dicembre 2017
Emittente:Corte Costituzionale
 
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SENTENZA N. 262

ANNO 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Giorgio LATTANZI Giudice

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, sorti a seguito della deliberazione con la quale il Senato della Repubblica ha approvato gli artt. da 72 a 84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme regolamentari dell’Amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica e della deliberazione da parte del Presidente della Repubblica degli artt. 1 e seguenti del decreto presidenziale 24 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89, e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34, promossi dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanze-ricorsi del 19 dicembre 2014 e del 19 gennaio 2015, notificate il 13 luglio 2015, depositate in cancelleria il 16 luglio 2015, ed iscritte ai nn. 1 e 2 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2015, fase di merito.

Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica e del Presidente della Repubblica nonché gli atti di intervento della Camera dei deputati e di P. L.;

udito nell’udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi gli avvocati dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente della Repubblica, Federico Basilica per il Senato della Repubblica, Ruggero Di Martino per la Camera dei deputati e gli avvocati Stefano Battini e Aldo Sandulli per P. L.;

udito nuovamente nell’udienza pubblica del 26 settembre 2017, rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione del collegio, il Giudice relatore Giuliano Amato, sostituito per la redazione della decisione dal Giudice Nicolò Zanon;

uditi nuovamente gli avvocati dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente della Repubblica, Federico Basilica per il Senato della Repubblica, Ruggero Di Martino per la Camera dei deputati e l’avvocato Aldo Sandulli per P. L.

Ritenuto in fatto

  1. − Con ordinanze rispettivamente del 19 dicembre 2014 e del 19 gennaio 2015 (reg. confl. pot. n. 1 e n. 2 del 2015), le sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno sollevato due conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica e del Presidente della Repubblica, in relazione alle rispettive disposizioni regolamentari che disciplinano la tutela giurisdizionale nelle controversie di lavoro dei propri dipendenti.

    In entrambi i giudizi nei quali sono stati promossi i conflitti, la Corte di cassazione è chiamata a giudicare sui ricorsi proposti ai sensi dell’art. 111, settimo comma, della Costituzione da alcuni dipendenti del Senato e della Presidenza della Repubblica, per l’annullamento delle decisioni rese dagli organi di autodichia delle rispettive istituzioni, nell’ambito di giudizi relativi a controversie di lavoro.

  2. – Il conflitto proposto nei confronti del Senato della Repubblica (reg. confl. pot. n. 1 del 2015) è relativo alla deliberazione degli artt. da 72 a 84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme regolamentari dell’Amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica.

    La Corte ricorrente chiede che la Corte costituzionale, dopo aver riconosciuto l’ammissibilità del conflitto, dichiari che non spettava al Senato deliberare tali disposizioni, in via principale nella parte in cui, in violazione degli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma (in combinato disposto con la VI disposizione transitoria e finale), 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, «precludono l’accesso dei dipendenti del Senato alla tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro insorte con l’Amministrazione del Senato»; e in via subordinata nella parte in cui, in violazione degli artt. 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost., non consentono il ricorso in Cassazione per violazione di legge (art. 111, settimo comma, Cost.) contro le decisioni pronunciate dagli organi giurisdizionali previsti da tali disposizioni.

    2.1.– La Corte di cassazione premette di essere chiamata a giudicare in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost., da un dipendente del Senato, per la cassazione della decisione n. 141 del 29 settembre 2011, assunta in grado di appello dal Consiglio di garanzia del Senato, nell’ambito di un giudizio di ottemperanza relativo a una controversia di lavoro.

    Le sezioni unite ricordano di aver sollevato nel medesimo procedimento questioni di legittimità costituzionale sull’art. 12 del regolamento del Senato approvato il 17 febbraio 1971, e successive modifiche, in riferimento agli artt. 3, 24, 102, secondo comma, 111, primo, secondo e settimo comma, e 113, primo comma, Cost., che tali questioni sono state dichiarate inammissibili dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 120 del 2014, e che devono ora essere riesaminate «soprattutto ed essenzialmente alla luce di tale pronuncia».

    La Corte ricorrente richiama il proprio costante orientamento sull’art. 12 del citato regolamento (in virtù del quale il Consiglio di Presidenza del Senato approva i regolamenti interni dell’amministrazione e adotta i provvedimenti relativi al personale dipendente), «sempre interpretato nel senso dell’attribuzione al Senato della autodichia in materia di controversie tra il personale dipendente e l’Amministrazione del Senato, datrice di lavoro, con conseguente esclusione della giurisdizione di qualsiasi giudice esterno sulle controversie che attengono allo stato ed alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti». Sottolinea altresì che da tale interpretazione deriverebbe anche l’inammissibilità del ricorso straordinario presentato ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost. (a questo riguardo, vengono richiamate le sentenze delle sezioni unite del 19 novembre 2002, n. 16267, e del 23 aprile 1986, n. 2861).

    2.2.– La Corte di cassazione rileva anzitutto che, pur mancando un espresso fondamento costituzionale dell’autodichia, a differenza di quanto previsto per le Camere dall’art. 66 Cost. per il giudizio sui «titoli di ammissione dei […] componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità», sia «opinione condivisa […] quella che fa discendere dall’autonomia normativa riconosciuta alle Camere dall’art. 64, primo comma, Cost., che prevede che esse adottano il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei loro componenti, anche la possibilità che tale normativa regolamentare preveda un procedimento di composizione delle liti» fra il personale dipendente e l’amministrazione del Senato.

    La disciplina dell’autodichia, invece, è contenuta nel «Testo unico delle norme regolamentari dell’Amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica», approvato dal Consiglio di Presidenza del Senato il 18 dicembre 1987 ed emanato con il decreto del Presidente del Senato 1° febbraio 1988, n. 6314.

    Le sezioni unite descrivono il sistema di tutela previsto dalle disposizioni regolamentari che, all’interno del Senato, disciplinano il contenzioso dell’amministrazione con i suoi dipendenti e con i terzi. Esso si impernia su due gradi di giudizio, affidati a collegi decisionali formati in prevalenza da senatori nominati all’inizio di ogni legislatura dal Presidente del Senato, dotati di particolari qualifiche e competenze e non appartenenti al Consiglio di Presidenza, ossia la Commissione contenziosa in primo grado e il Consiglio di garanzia in grado di appello.

    La Corte costituzionale, con la sentenza n. 120 del 2014, avrebbe riconosciuto che tale normativa regolamentare attribuisce, aderendo a una antica tradizione interpretativa, l’autodichia in ordine alle controversie relative allo stato e alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti del Senato, con esclusione del sindacato di qualsiasi altro giudice esterno. La stessa Corte costituzionale avrebbe chiarito che «la protezione dell’area di indipendenza e libertà parlamentare non attiene soltanto all’autonomia normativa, ma si estende al momento applicativo delle stesse norme regolamentari», comportando necessariamente la sottrazione a ogni altra giurisdizione degli strumenti che garantiscono il rispetto del diritto parlamentare (a questo riguardo sono citate in particolare le sentenze n. 379 del 1996 e n. 129 del 1981).

    Avverso le decisioni del Consiglio di garanzia sarebbe possibile solo «l’impugnazione per revocazione con ricorso proposto alla stessa Commissione di garanzia», secondo quanto previsto dall’art. 83 del citato t.u., con ciò delineandosi un «sistema tutto interno di risoluzione del contenzioso del personale dipendente dell’Amministrazione del Senato che non consente la tutela giurisdizionale ordinaria in generale, né quella in particolare costituita dal ricorso straordinario ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost.».

    Il carattere derivato dell’autodichia in materia di controversie di lavoro, ossia la circostanza che la sua disciplina sia prevista da una «normativa subprimaria regolamentare del Senato», benché la collochi a un «livello sottordinato» rispetto all’autodichia in materia di titoli di ammissione dei componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e incompatibilità, non esclude la possibilità di un raffronto di tale normativa regolamentare subprimaria con la Costituzione, poiché essa «ha comunque natura normativa nel senso che appartiene al complesso edificio di norme che formano l’ordinamento della Repubblica».

    2.3.– La Corte ricorrente sottolinea, dunque, che, mentre l’autodichia prevista dalla legge ordinaria può essere oggetto di giudizio di costituzionalità incidentale, analoga possibilità non è configurabile né...

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