Sentenza nº 150 da Constitutional Court (Italy), 27 Giugno 2017

• Relatore: Giancarlo Coraggio
• Data di Resoluzione: 27 Giugno 2017
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 150

ANNO 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Giorgio LATTANZI Giudice

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie del 29 gennaio 2015, n. 1 (paragrafi “commi 421, 422 e 424”), promosso dalla Regione Puglia con ricorso notificato il 3 aprile 2015, depositato in cancelleria l’8 aprile 2015, ed iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2015.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’11 aprile 2017 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

uditi l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. − La Regione Puglia, con ricorso notificato il 3 aprile 2015, depositato il successivo 8 aprile, ed iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2015, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione ad alcuni passi della circolare n. 1/2015 (DAR Prot. 1856 del 29.1.2015), adottata dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie, recante «Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190», ritenuti lesivi delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla Regione, con riferimento agli artt. 3, primo comma, 97, secondo comma, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettere g) e p), terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 119, quarto comma, della Costituzione.

2. − La ricorrente premette che la circolare rappresenta una nota interpretativa ed esplicativa dei commi 420, 421, 422, 423, 424 e 427 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», già impugnati dalla Regione Puglia nella sede del giudizio in via principale (reg. ric. n. 38 del 2015), e concernenti l’imposizione di puntuali e penetranti limiti di spesa alle Province (comma 420), la consistente contrazione della dotazione organica di Province e Città metropolitane (comma 421) e i processi di assorbimento del relativo personale soprannumerario in altre amministrazioni, in particolare regionali e locali (commi 422, 423, 424 e 427). Più in particolare, la circolare, in alcuni passi, si limiterebbe a riproporre, parafrasandolo e arricchendolo di chiarimenti, il contenuto delle sopra citate disposizioni legislative, mentre in altri conterrebbe affermazioni non riconducibili in alcun modo ai precetti desumibili da queste ultime.

   2.1.− Innanzitutto la Regione argomenta sull’ammissibilità del conflitto, consapevole della giurisprudenza costituzionale in base alla quale nella sede del conflitto di attribuzione non possono essere invocati profili di vulnerazione delle competenze regionali che si atteggino quali mere esecuzioni o applicazioni, prive di autonoma attitudine lesiva, delle lesioni già prodottesi per effetto di atti anteriori dei quali il provvedimento impugnato rappresenti l’attuazione.

   La ricorrente segnala quindi che intende proporre soltanto censure concernenti quelle parti della circolare che si configurano quale novum rispetto alle disposizioni legislative di cui costituiscono attuazione, ovviamente nella misura in cui, limitatamente ad esso, esse sono in grado di determinare una lesione della sfera competenziale di livello costituzionale della Regione ulteriore rispetto a quella già prodottasi per effetto delle disposizioni legislative, anche se per ipotesi dipendenti dalla violazione dei medesimi parametri costituzionali.

   Si sofferma, poi, in particolare sulla impugnabilità, nella sede del giudizio per conflitto di attribuzione, di atti aventi la natura di circolare, sottolineando che dalla circolare n. 1/2015 risulta in modo del tutto chiaro ed inequivoco, sia pure implicitamente, la manifestazione di volontà di parte statale in ordine all’affermazione della propria competenza ad adottare precetti violativi delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, in quanto contrastanti con norme costituzionali poste a presidio delle competenze di queste ultime. Da qui, dunque, deriverebbe la sicura ammissibilità del presente conflitto.

   2.2.− La Regione Puglia, nel merito, argomenta distinte censure in ordine a diversi passi della circolare.

   2.2.1.− Chiede, innanzitutto, di accertare che non spettava allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il potere di adottare la circolare ed in particolare, nella parte concernente il comma 421, il seguente passo (pag. 9): «In relazione ai processi di riordino delle funzioni delle province, secondo la previsione della legge 7 aprile 2014, n. 56, il legislatore ha rapportato le dotazioni organiche delle città metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario al fabbisogno connesso con lo svolgimento delle funzioni fondamentali attribuite dalla predetta legge 56/2014. Le percentuali di riduzione sono tarate [...] in ragione della consistenza delle funzioni fondamentali rispettivamente attribuite agli enti di area vasta».

   Il comma 421 prevede una consistente riduzione della pianta organica delle Città metropolitane e delle Province, così disponendo: «La dotazione organica delle città metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario è stabilita, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, in misura pari alla spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge 7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50 per cento e in misura pari al 30 per cento per le province, con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui all’articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i predetti enti possono deliberare una riduzione superiore. Restano fermi i divieti di cui al comma 420 del presente articolo. Per le unità soprannumerarie si applica la disciplina dei commi da 422 a 428 del presente articolo».

   A parere della ricorrente, sarebbe ravvisabile un novum della circolare n. 1/2015 rispetto alla previsione legislativa di cui rappresenta attuazione. E ciò in quanto la legge n. 190 del 2014 non disponeva nulla in ordine alla destinazione del residuo personale delle Province e delle Città metropolitane, mentre nella circolare sarebbe affermato il principio della necessaria ed esclusiva destinazione del personale residuo allo svolgimento delle funzioni fondamentali individuate dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), presso Province e Città metropolitane.

   La circolare, introducendo tale principio, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., determinando la lesione della competenza legislativa della Regione in materia di «organizzazione amministrativa degli enti locali».

   Il «principio di necessaria ed esclusiva destinazione» si porrebbe anche in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, secondo comma, e 119, quarto comma, Cost., in quanto verrebbe precluso al legislatore regionale di esplicare la propria discrezionalità nell’allocazione delle funzioni, dovendo necessariamente destinare il personale residuo alle sole funzioni fondamentali stabilite dalla legge dello Stato. Risulterebbe così violato, oltre che l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., il principio di corrispondenza tra funzioni e risorse di cui all’art. 119, quarto comma, Cost., nonché i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, non potendo la legge regionale applicare gli stessi nel riordino delle funzioni a fronte dei limiti alla riallocazione del personale imposti dalla circolare.

   La contrarietà a tali principi garantiti dall’art. 118, primo e secondo comma, Cost., deriverebbe, inoltre, dall’impossibilità per il legislatore regionale di attuare il riordino delle funzioni facendosi guidare da essi, posto che gli sarebbe precluso preporre unità di personale allo svolgimento di funzioni ulteriori rispetto a quelle fondamentali.

   2.2.2.− La ricorrente chiede, poi, di accertare che non spettava allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il potere di adottare la circolare n. 1 del 2015, ed in particolare, nella parte concernente il comma 422, il seguente passo (pag. 13): «Qualora la Regione, sulla base del precedente assetto, avesse delegato alla provincia l’esercizio di funzioni con connesso trasferimento di risorse finanziarie (anche in forma di potestà impositiva, comprese le entrate derivanti dall’esercizio delle funzioni) a copertura degli oneri di personale con contratto di lavoro a tempo indeterminato e/o determinato con la provincia, lo stesso personale è trasferito alla regione con relative risorse corrispondenti all’ammontare dei precedenti trasferimenti».

   Il comma 422 prevede che venga individuato, entro novanta giorni...