Sentenza nº 133 da Constitutional Court (Italy), 10 Giugno 2016

• Relatore: Silvana Sciarra
• Data di Resoluzione: 10 Giugno 2016
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 133

ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Giuseppe FRIGO Giudice

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicol򠠠 ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, promossi dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia con ordinanza del 20 novembre 2014, dal Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna con ordinanza del 27 novembre 2014, dal Consiglio di Stato con ordinanza del 29 aprile 2015 e dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanza del 17 novembre 2015, rispettivamente iscritte ai nn. 30, 61 e 144 del registro ordinanze 2015 e al n. 19 del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 16 e 33, prima serie speciale, dell’anno 2015 e n. 6, prima serie speciale, dell’anno 2016.

Visti gli atti di costituzione di S.P., M.A. e M.S., nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi gli avvocati Cecilia Martelli per S. P. e per M.S., Mario Sanino per M.A. e gli avvocati dello Stato Gianni De Bellis e Ruggero Di Martino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione terza, con ordinanza del 20 novembre 2014 (r.o. n. 30 del 2015), il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione prima, con ordinanza del 27 novembre 2014 (r.o. n. 61 del 2015), il Consiglio di Stato, sezione prima, con ordinanza del 29 aprile 2015 (r.o. n. 144 del 2015) e il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima, con ordinanza del 17 novembre 2015 (r.o. n. 19 del 2016), hanno sollevato, in via incidentale, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, in riferimento agli artt. 3, sotto il profilo della irragionevolezza e sotto il profilo, rispettivamente, della irragionevole disparità di trattamento di fattispecie eguali e dell’irragionevole eguaglianza di trattamento di fattispecie diverse, 33, sesto comma, 77, secondo comma, 81, terzo comma, 97, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 1, 2 e 6, paragrafo 1, della direttiva 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE (Direttiva del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro).

2. – Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione terza, espone di dover decidere sulla legittimità del provvedimento, con cui il Consiglio di amministrazione dell’Università degli studi di Milano ha respinto la richiesta del ricorrente di rimanere in servizio per un ulteriore biennio, a decorrere dal 1° novembre 2014, nonché del decreto del Rettore del 4 dicembre 2013, n. 15813, che ha disposto il collocamento a riposo del ricorrente a partire dal 1° novembre 2014, e di tutti gli atti presupposti e consequenziali e comunque connessi. Il TAR lombardo ritiene di dover fare applicazione dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, che, eliminando in radice l’istituto del trattenimento in servizio, compromette la stessa possibilità giuridica dell’azione: la mancanza della norma che istituisce e qualifica la posizione giuridica soggettiva farebbe venire meno in radice ogni parametro giuridico per la decisione del merito.

   Tanto premesso il TAR Lombardia dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, nella parte in cui abolisce l’istituto del trattenimento in servizio, anche per i docenti e i ricercatori universitari, anzitutto per violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. Il preambolo del d.l. n. 90 del 2014, che peraltro contiene disposizioni eterogenee, prive di ogni attinenza con la materia disciplinata, non darebbe conto dei presupposti di necessità e di urgenza che imponevano l’adozione della disciplina impugnata con lo strumento del decreto-legge, soprattutto in considerazione del breve arco temporale trascorso dalla sentenza n. 83 del 2013 della Corte costituzionale, che è intervenuta sul trattenimento in servizio dei docenti universitari.

   Sarebbe, poi, violato anche l’art. 3 Cost. in quanto la disposizione censurata detterebbe una disciplina irragionevole e lesiva dell’affidamento dei consociati nella sicurezza giuridica. L’esigenza di attuare il ricambio generazionale non sarebbe, infatti, idonea a giustificare una disciplina che preclude all’amministrazione la valutazione discrezionale dei presupposti del trattenimento in servizio, anche in relazione alle proprie esigenze organizzative e funzionali, e che vanifica il legittimo affidamento riposto dai dipendenti pubblici nel protrarsi della permanenza in servizio a causa dell’eliminazione improvvisa e arbitraria dell’istituto del trattenimento.

   La disciplina impugnata lederebbe, inoltre, il principio di autonomia delle università, in contrasto con l’art. 33, sesto comma, Cost.

   Infine, il TAR Lombardia censura l’art. 1, comma 1, per violazione dell’art. 97 Cost. L’esigenza di attuare il ricambio generazionale non risulterebbe bilanciata con quella, riconducibile al buon andamento dell’amministrazione, di mantenere in servizio, peraltro per un arco di tempo limitato, docenti in grado di dare un positivo contributo per la particolare esperienza acquisita, secondo le enunciazioni di principio della citata sentenza n. 83 del 2013 della Corte costituzionale.

   2.1.– Nel giudizio si è costituito il ricorrente del giudizio principale, che si è associato alle argomentazioni prospettate nell’ordinanza di rimessione.

   La parte ricorda che l’art. 1, comma 2, del d.l. n. 90 del 2014 salvaguarda soltanto fino al 31 ottobre 2014 o fino alla loro scadenza, se prevista in data anteriore, i trattenimenti in servizio già disposti al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge (25 giugno 2014) e dispone la revoca dei trattenimenti in servizio già disposti, ma non ancora efficaci al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge.

   La disciplina, recata dal decreto-legge, contravverrebbe ai principi di affidamento, di sicurezza giuridica e di certezza del diritto, tutelati anche dalle fonti comunitarie: invero, l’abrogazione delle disposizioni del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) sarebbe avvenuta in maniera improvvisa e arbitraria, senza tenere nel debito conto l’affidamento legittimo di chi aveva già presentato la domanda di permanenza in servizio.

   Il legislatore avrebbe dovuto prevedere una transizione graduale dalla pregressa disciplina a quella nuova, senza frustrare le aspettative legittimamente maturate dagli interessati.

   La scelta legislativa di attuare il ricambio generazionale sarebbe «sbilanciata e sproporzionata», in quanto non terrebbe conto in maniera adeguata delle ripercussioni negative sul buon andamento della pubblica amministrazione e sulla tutela dell’autonomia universitaria e si tradurrebbe in una disciplina irragionevole, sfornita di una valida ragione giustificatrice.

   Ad inficiare la legittimità della normativa censurata, concorrerebbe anche la carenza dei presupposti di straordinarietà, necessità e urgenza (art. 77, secondo comma, Cost.): la disciplina del trattenimento in servizio sarebbe, infatti, eterogenea rispetto alle materie regolate dal decreto-legge (semplificazione amministrativa, trasparenza e correttezza nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici, semplificazione del procedimento amministrativo e del processo civile).

   2.2.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha concluso per la declaratoria di manifesta infondatezza della questione sollevata dal TAR Lombardia.

   La disciplina, introdotta nel 2014, si riprometterebbe non solo di favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, ma anche di ottenere risparmi di spesa, apprestando il necessario sostegno all’occupazione. A fronte di rapporti di durata, che possono essere modificati in senso sfavorevole nel rispetto del canone di ragionevolezza, non potrebbe reputarsi leso alcun affidamento legittimo. La scelta normativa, a dire della difesa statale, è stata attuata in maniera ragionevole, contemperando l’esigenza di assicurare l’avvicendamento del personale e l’equilibrio tra le entrate e le spese (art. 81 Cost.) con l’esigenza di tutelare i diritti fondamentali dei dipendenti pubblici, che beneficiano di un congruo periodo di transizione.

   La difesa statale non ravvisa alcuna lesione dell’autonomia universitaria: il legislatore, difatti, nel perseguire interessi e finalità di rilievo costituzionale ben potrebbe imporre vincoli e limiti all’esercizio di tale autonomia.

   Non sussisterebbe infine alcuna violazione dell’art. 77 Cost.: i requisiti di necessità e di urgenza sarebbero confermati anche dall’impellente esigenza, tratteggiata nella relazione illustrativa del disegno di legge, di «favorire il ricambio generazionale, in un momento di...