N. 225 SENTENZA 14 - 22 luglio 2009

LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE.

Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'intero testo e degli articoli da 3 a 52, 55, 58, 59, 63, 64, 65, 67, 69, 74, 91, 95, 96, 101, 113, 114, 116, 117, 121, 124, 148, 149, 153, 154, 155, 160, 166, 181, 183, 186, 189, 195, 202, 205, 214, 240, 242, 243, 244, 246, 252 e 257, nonche' degli allegati I e II della parte seconda, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), promossi dalle Regioni Emilia-Romagna (n. 2 ricorsi), Calabria,

Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria, Liguria, Abruzzo, Puglia,

Campania, Marche e Basilicata, con ricorsi rispettivamente notificati il 24 aprile, l'8, il 12-21, il 12-27, il 9, il 13, il 12 ed 13 giugno 2006, depositati in cancelleria il 27 aprile, il 10, il 14, il 15, il 16, il 17, il 20, il 21 ed il 23 giugno 2006, ed iscritti ai numeri 56, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 78, 79 e 80 del registro ricorsi 2006.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' gli atti di intervento dell'Associazione italiana per il World Wide Fund for nature (WWF Italia) - Onlus, e della Biomasse Italia S.p.a. ed altre;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 2009 il Giudice relatore Paolo Maddalena;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Maria Grazia Bottari Gentile per la Regione Calabria, Lucia Bora e Guido Meloni per la Regione Toscana, Luigi Manzi per la Regione Piemonte, Giampaolo Parodi per la Regione Valle d'Aosta, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Umbria, Giandomenico Falcon per la Regione Liguria, Fabrizio Lofoco per la Regione Puglia, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Gustavo Visentini per la Regione Marche,

Alessandro Giadrossi per l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for nature (WWF Italia) - Onlus, e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso notificato il 24 aprile 2006, depositato il successivo 27 aprile ed iscritto al n. 56 del registro ricorsi dell'anno 2006, la Regione Emilia-Romagna ha proposto, in via principale, questioni di legittimita' costituzionale degli articoli 63, 64, 101, comma 7, 154, 155, 181, commi da 7 a 11, 183, comma 1, 186, 189, comma 3, 214, commi 3 e 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), chiedendo, altresi', la sospensione della loro efficacia.

1.1. - La presente decisione ha ad oggetto unicamente l'impugnazione delle predette disposizioni in riferimento all'art. 76 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, essendo oggetto di separate decisioni la trattazione delle ulteriori questioni di legittimita' costituzionale proposte dalla ricorrente Regione Emilia-Romagna avverso le medesime disposizioni, con riferimento a differenti parametri.

2. - La difesa regionale, anzitutto, ricostruisce analiticamente l'iter procedimentale che ha portato alla emanazione del d.lgs. n.

   152 del 2006, affermando che:

   la legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione) ha autorizzato il Governo ad emanare entro diciotto mesi 'uno o piu' decreti di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative nei seguenti settori e materie, anche mediante la redazione di testi unici';

   ai sensi dell'art. 1, comma 4, della legge n. 308 del 2004, tali decreti devono essere adottati 'sentito il parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281';

   lo schema del testo del decreto governativo approvato dal Consiglio dei ministri, a seguito dei pareri delle Commissioni parlamentari, in data 18 novembre 2005 e' stato trasmesso in data 29 novembre 2005 alle Regioni, mentre lo schema degli allegati al decreto e' stato immesso in rete informatica in data 7 dicembre 2005, in vista della riunione tecnica del 12 dicembre 2005 della Conferenza unificata e della riunione del 15 dicembre della Conferenza stessa;

   nella riunione tecnica del 12 dicembre il Presidente della Conferenza delle Regioni ha chiesto un rinvio del termine per l'espressione del parere in ragione della estrema complessita' della materia e dell'esiguita' del tempo concesso per l'esame dell'ampio corpus normativo inserito nel decreto;

   con telegramma del 13 dicembre il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio ha comunicato che 'il Governo non intende concedere deroghe al termine fissato dalla legge per l'esame delle commissioni competenti, considerata la durata dei termini previsti dalla legge 308 del 2004 e valutando altresi' il periodo di attivita' residua del Parlamento';

   nel corso della riunione del 15 dicembre i rappresentanti delle Regioni nonche' quelli degli enti locali hanno rinnovato con le stesse ragioni la richiesta di fissazione di un nuovo termine per l'espressione del parere;

   il Viceministro dell'ambiente e della tutela del territorio si e' opposto alla proroga, sostenendo, da un lato, che la tutela dell'ambiente e' di esclusiva competenza dello Stato, dall'altro, che la delega sarebbe scaduta il giorno stesso;

   il Ministro degli affari regionali ha proposto il rinvio alla successiva seduta della Conferenza, prevista per il 20 gennaio 2006, ma il Viceministro dell'ambiente e della tutela del territorio si e' nuovamente opposto;

   il Presidente della Conferenza delle Regioni ha fatto presente che il termine di scadenza della delega era, in realta', l'11 luglio 2006 e che il procedimento di emanazione del decreto non poteva essere proseguito senza il parere della Conferenza unificata, ma il Viceministro dell'ambiente e della tutela del territorio ha ribattuto che la Conferenza era stata sentita e che non si trattava di parere vincolante;

   il Ministro degli affari regionali, preso atto del mancato parere, ha annunciato che 'laddove si verificasse l'indispensabilita' di questo passaggio, sara' nuovamente iscritto il punto in argomento all'o.d.g. della prossima Conferenza';

   nonostante il parere non fosse stato espresso, il Consiglio dei ministri in data 19 gennaio 2006 ha approvato 'in via definitiva' il testo del decreto legislativo;

   nella riunione del 26 gennaio 2006 della Conferenza unificata i rappresentanti delle Regioni e degli enti locali hanno presentato un ordine del giorno recante un parere negativo sullo schema di decreto, motivandolo sia in ordine al merito sia in ordine al metodo procedimentale seguito, ed il rappresentante del Governo si e' limitato a dichiarare di prenderne atto;

   comunque, in data 10 febbraio 2006 il Consiglio dei ministri ha riapprovato, di nuovo 'in via definitiva' lo schema di decreto, senza pero' apportarvi modifiche o riesaminarlo nel merito;

   peraltro, a seguito della richiesta di alcuni chiarimenti da parte del Presidente della Repubblica in ordine al procedimento di formazione ed al merito del decreto, il Consiglio dei ministri in data 29 marzo 2006 ha riapprovato con alcune modifiche il decreto, il quale e' stato, infine, emanato in data 3 aprile 2006, con un testo formalmente (sia pure parzialmente) diverso da quello sottoposto all'esame delle Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata.

   2.1. - Secondo la difesa regionale il procedimento appena descritto non avrebbe rispettato i contenuti minimi della garanzia di partecipazione della Conferenza unificata, imposti dal principio di leale collaborazione e dalla stessa legge delega (art. 1, comma 4, della legge n. 308 del 2004), dato che il Governo avrebbe richiesto il parere in termini temporali tali da renderne impossibile l'espressione ed avrebbe rifiutato la richiesta di rinvio dell'esame della questione, allegando ragioni di urgenza inesistenti.

   La difesa regionale esclude, altresi', che l'ordine del giorno approvato il 20 gennaio 2006 possa essere considerato equivalente ad un parere effettivamente articolato e reso a seguito di un corretto procedimento e rileva che esso, comunque, non e' stato effettivamente preso in considerazione.

   La difesa regionale, infine, richiamando giurisprudenza di questa Corte (in specie le sentenze n. 422 del 2002, n. 308 del 2003 e n. 31 del 2006), sostiene: che in materie come quella ambientale, nelle quali risultano necessariamente ed inestricabilmente connesse competenze statali e regionali, il principio di leale collaborazione richieda la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze costituzionalmente rilevanti possano trovare applicazione; che il sistema delle Conferenze sia una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione e che, seppure tale principio possa essere organizzato in modi diversi, per forme e intensita' della pur necessaria collaborazione; esso non potrebbe comunque essere ridotto, come avvenuto nel caso di specie, ad una ritualita' puramente formale.

   2.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito con atto dell'11 maggio 2006, chiedendo che sia dichiarata la inammissibilita' e l'infondatezza tanto del ricorso quanto della istanza di sospensione delle norme impugnate.

   In particolare, per quanto interessa il presente giudizio, la difesa erariale sostiene che la tesi della ricorrente in ordine alla violazione del principio di leale collaborazione sarebbe, anzitutto, inammissibile, laddove con essa la Regione Emilia-Romagna sembrerebbe pretendere la necessita' di una procedura di codecisione, in luogo della prevista attivita'...