Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Leggi della Regione Puglia - Pluralita' di questioni di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto testi normativi formalmente diversi - Sostanziale identita' degli argomenti sviluppati dal remittente nelle ordinanze di rimessione - Riunione dei giudizi. - Legge della Regione Puglia ...

LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,

Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO , Alfonso QUARANTA, Franco

GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria

Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20 (Istituzione del Parco naturale regionale «Isola di S. Andrea e litorale di Punta Pizzo»), degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale «Litorale di Ugento»), e degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione del Parco naturale regionale «Costa di Otranto - Santa Maria di Leuca e Bosco di Tricase»), promossi con ordinanze del 12 gennaio (nn. 8 ordinanze), del 27 giugno (nn. 3 ordinanze), del 28 settembre (nn. 5 ordinanze) 2007 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, rispettivamente iscritte ai nn. da 436 a 443, da 697 a 699 e da 807 a 811 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 24, 40 e 50, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.

Visti gli atti di costituzione della Torre Pizzo Investimenti S.r.l. ed altri, del Comune di Gallipoli, di Lupo Gregorio ed altri, del Comune di Ugento, della Provincia di Lecce, di Benegiamo Laura ed altri, del Comune di Gagliano del Capo, del Comune di Tricase nonche' della Regione Puglia;

Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2008 il giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

Uditi gli avvocati Gianluigi Pellegrino per la Torre Pizzo Investimenti s.r.l. ed altri, per Lupo Gregorio ed altri e per Benegiamo Laura ed altri, Ernesto Sticchi Damiani, Luigi Paccione e Fulvio Mastroviti per la Regione Puglia e Pietro Quinto per i Comuni di Gallipoli, Ugento e Gagliano del Capo.

Ritenuto in fatto

1. - Con otto ordinanze, tutte del medesimo tenore, il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20 (Istituzione del Parco naturale regionale «Isola di S. Andrea e litorale di Punta Pizzo»).

   1.1. - Il rimettente, dopo aver premesso che i giudizi a quibus, tutti introdotti da soggetti titolari di diritti su beni immobili ubicati in zone comprese nel perimetro del Parco, hanno ad oggetto atti del procedimento amministrativo finalizzato alla istituzione del Parco (in particolare, il verbale della conferenza dei servizi tenutasi - ai sensi del comma 5 dell'art. 6 della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19, recante «Norme per l'istituzione delle aree naturali protette nella Regione Puglia» - in data 15 maggio 2006, nonche' tutti gli atti preparatori e consequenziali), osserva che i giudizi medesimi dovrebbero essere dichiarati improcedibili, essendo stata, medio tempore, approvata, promulgata ed entrata in vigore la legge regionale n. 20 del 2006, istitutiva del Parco naturale in questione.

   Fa infatti presente che, sopravvenuta la legge-provvedimento, il sindacato del giudice amministrativo trova un limite insormontabile nell'avvenuta legificazione del preesistente provvedimento amministrativo.

   Tale fenomeno, prosegue il rimettente, non comporta, peraltro, il sacrificio degli interessi dei cittadini, trasferendosi la tutela di questi dal piano della giurisdizione amministrativa a quello della giustizia costituzionale.

   Esaminando, percio', le eccezioni di legittimita' costituzionale avanzate dalle parti private ricorrenti, il Tribunale amministrativo regionale rimettente ritiene non rilevante quella avente ad oggetto gli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del 1997. Cio' in quanto le misure di salvaguardia ivi previste hanno cessato di avere efficacia all'atto dell'approvazione della successiva legge regionale n. 20 del 2006.

   1.2. - Il rimettente ritiene, invece, che sia rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale di tale ultima legge regionale.

   Questa sarebbe, infatti, irragionevole poiche' «la stessa non avrebbe tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate [dal suddetto] Tribunale amministrativo regionale (nelle sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico procedimento amministrativo, in particolare per cio' che attiene al (corretto) contraddittorio con gli interessati».

   Riguardo alla rilevanza della questione, il rimettente richiama la problematica connessa alla garanzia giurisdizionale in caso di legge-provvedimento di approvazione, connotata quest'ultima sia dal vincolo funzionale che la lega a precedenti provvedimenti amministrativi, sia dal concorso della volonta' legislativa con quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale, contenuto in cui confluiscono gli atti amministrativi assorbiti nell'atto legislativo, di cui acquistano valore e forza.

   Pertanto, aggiunge il rimettente, per un verso l'incidente di costituzionalita' e' l'unico strumento di tutela nei confronti dei provvedimenti amministrativi impugnati e assorbiti dalla legge regionale, per altro verso, solo ove la legge censurata fosse dichiarata incostituzionale, i giudizi a quibus non sarebbero improcedibili.

   Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente premette che, riguardo alle leggi-provvedimento, il riconoscimento in capo al legislatore di un vasto ambito di discrezionalita' deve essere bilanciato tramite la loro sottoposizione ad un controllo di costituzionalita' - tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata e' la natura provvedimentale dell'atto - sotto il profilo della non arbitrarieta' e ragionevolezza; controllo che investe anche gli atti amministrativi che sono il presupposto di quello legislativo.

   Sulle base di queste premesse, il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, ritiene che la legge regionale n. 20 del 2006 sia in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione in quanto il Consiglio regionale, nell'approvarla, non avrebbe tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate dallo stesso T.A.R., con le quattro sentenze prima ricordate, in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico alla adozione degli atti legislativi.

   Cio' si sarebbe verificato sia riguardo alla non corretta attivazione del «contraddittorio con gli interessati» sia riguardo al mancato rispetto del carattere «necessariamente decisorio della conferenza dei servizi di cui all'art. 6, quinto comma, della legge regionale pugliese 24 luglio 1997, n. 19».

   Infatti, da una parte la conferenza dei servizi del 15 maggio 2006 sarebbe stata convocata prima della scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni da parte degli interessati, osservazioni che, peraltro, anche ove presentate, non avrebbero avuto risposta in sede amministrativa; e, dall'altra parte, non si sarebbe raggiunta la unanimita' dei consensi delle amministrazioni coinvolte nella conferenza dei servizi, avendo la Amministrazione provinciale di Lecce espresso «parere favorevole» a condizione che fosse operata una rettifica della perimetrazione del Parco.

   1.3. - Si sono costituite nei giudizi di legittimita' costituzionale numerose parti private: l'uniformita' delle difese svolte consente che esse siano unitariamente illustrate.

   Preliminarmente, richiamati i principi espressi dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 225 e n. 226 del 1999, e' stata eccepita la inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza.

   Affermano, infatti, le parti private che in ipotesi come quelle oggetto dei giudizi a quibus, poiche' la legge-provvedimento emanata non rientra nel «tipo» che esse definiscono «in sanatoria o approvazione» avendo invece questa un ruolo di «copertura politica e di istituzione (e quindi di integrazione di efficacia)» rispetto alle determinazioni assunte in sede amministrativa, gli atti precedentemente emanati non sono da quella sostituiti e, quindi, non risulterebbe sottratta al giudice amministrativo la verifica delle denunciate violazioni delle regole procedimentali.

   Di conseguenza, stante la procedibilita' dei ricorsi a quibus, ne deriverebbe la inammissibilita' per difetto di rilevanza dell'incidente di costituzionalita'.

   Quanto al merito, la difesa delle parti private, sostanzialmente associandosi ai rilievi del rimettente, conclude per la fondatezza della questione.

   1.4. - Si e' altresi' costituita nei giudizi di costituzionalita' la Regione Puglia: anche in questo caso la identita' delle argomentazioni, svolte nei vari giudizi, ne giustifica la unitaria illustrazione.

   La difesa della Regione deduce in via preliminare la inammissibilita' della questione sotto il profilo della carenza di motivazione sia sulla rilevanza che sulla non manifesta infondatezza.

   Secondo la suddetta difesa, infatti, sebbene il rimettente deduca la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, non sarebbe poi dato rinvenire nelle ordinanze di rimessione alcuno specifico e puntuale riferimento alla violazione dei principi di eguaglianza e a quello di buon andamento dell'azione amministrativa.

   Ad avviso della Regione la questione di legittimita' sarebbe, altresi', inammissibile in quanto il rimettente non avrebbe precisato in qual modo, da una parte, l'istituzione dell'area naturale protetta avrebbe leso i ricorrenti nei giudizi a quibus e come, invece, l'eventuale rispetto dei parametri di costituzionalita', di cui si afferma la violazione, avrebbe, invece, evitato la lesione dei loro interessi.

   Un ulteriore motivo di inammissibilita' della questione sarebbe, ad avviso della Regione, rinvenibile nel difetto di interesse dei ricorrenti.

   Infatti, anche nell'ipotesi in cui la legge...