Ricorso per questioni di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 ottobre 2007 (dal Presidente del Consiglio dei ministri) Appalti pubblici - Norme della Regione Sardegna - Disciplina organica in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture in attuazione della normativa comunitaria - Programmazione e progettazi...

 
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Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura dello Stato, presso il cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12; Contro Regione Sardegna, in persona del presidente della giunta regionale attualmente in carica, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 5, 9, 11, 13, 16, 20, 21, 22, 24, 26, 30, 34, 35, 36,38, 39, 40, 41, 46, 51, 54, 57, 58, 59, 60 e dell'Allegato I (punti 45.23, 45.24, e 45.25) della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2007, n. 5, pubblicata nel BUR n. 26 dell'11 agosto 2007, recante: "Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, in attuazione della direttiva comunitaria 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e disposizioni per la disciplina delle fasi del ciclo dell'appalto". Nell'esercizio della propria competenza legislativa, la Regione Sardegna ha emanato la legge regionale n. 5/2007 per dettare una disciplina organica in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture in dichiarata attuazione della nuova normativa comunitaria. Detta legge, che consta di ben 74 articoli e di alcuni allegati, si dirige alla amministrazione regionale e ai suoi enti, economici e non economici, alle aziende sanitarie pubbliche, agli enti locali, agli organismi di diritto pubblico, ai concessionari di lavori pubblici, ai concessionari di servizi pubblici, ai soggetti operanti nei settori speciali, ed ai privati che realizzano lavori o forniture o servizi finanziati per piu' della meta' con denaro regionale, e vuole disciplinare tutti gli appalti pubblici di qualunque importo che si eseguono sul territorio regionale. Sono esclusi dall'osservanza della legge solo gli appalti affidati dalle amministrazioni dello Stato e dagli enti statali. Sennonche', alcune delle norme della legge regionale in questione non appaiono in linea con i principi costituzionali che presiedono al riparto delle competenze legislative nella materia. Ora, e' noto che la questione del riparto di competenza legislativa fra Stato e regioni in materia di affidamento ed esecuzione di commesse pubbliche ha avuto di recente un notevole contributo interpretativo ad opera delle sentenze n. 303 e 304 del 2003 e n. 345 del 2004 della Corte costituzionale, nonche' una precisa regolamentazione ad opera del c.d. "codice degli appalti" di cui al decreto legislativo n. 163/2006. In base ai principi desumibili dalle pronunce e dalle norme ora richiamate, e' possibile affermare che la materia degli appalti pubblici - ancorche' non espressamente menzionata dall'art. 117 della Costituzione - non appartiene per residualita' alla competenza legislativa delle regioni. Come affermato dalla Corte costituzionale a proposito dei lavori pubblici, ma con espressioni e concettiidonei a ricomprendere tutti gli appalti pubblici (e quindi anche servizi e forniture), "si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono, e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potesta' legislative dello Stato, ovvero a potesta' legislative concorrenti". Se dunque si procede a scomporre la disciplina degli appalti pubblici in tutti i suoi momenti (dell'organizzazione, della programmazione, del finanziamento, della scelta del contraente, della sua qualificazione, dell'esecuzione del contratto, delle controversie) si ha che ciascuno di essi puo' essere ricondotto all'ambito di legislazione cui appartiene la relativa materia, e di conseguenza puo' essere individuato il soggetto titolare della connessa potesta' legislativa. Per grandi linee, si puo' affermare dunque che tutto cio' che attiene alla fase dell'affidamento dell'appalto - contenuto dei bandi di gara, criteri di aggiudicazione, disciplina della gara, qualificazione dei concorrenti -rientra nel generale concetto di regolamentazione della concorrenza e di regolazione del mercato (ed in questa prospettiva e' la genesi di tutta la normativa comunitaria in materia, nonche' la ragione della predominanzadi questa sulla normativa interna), regolamentazione che, in quanto tale, appartiene allo Stato in via esclusiva. In tal senso e' espressamente l'orientamento della Corte costituzionale, che ha affermato che l'acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni secondo le procedure ad evidenza pubbliche costituisce la concreta attuazione della pienezza dei rapporti concorrenziali. "Le procedure ad evidenza pubblica, anche alla luce delle direttive della Comunita' europea (cfr. da utlimo, la direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e servizi), hanno assunto un rilievo fondamentale per la tutela della concorrenza tra i vari operatori economici interessati alla commesse pubbliche. Viene in rilievo, a questo proposito, la disposizione di cui all'art. 117, secondo comma, della Costituzione, secondo la quale spetta allo Stato legiferare in via esclusiva in tema di tutela della concorrenza" (Corte cost. n. 345/2004). Ed il ragionamento non muta per il fatto che la Regione Sardegna sia regione a statuto speciale. Nonostante che essa abbia, ai sensi dell'art. 3, comma 1, della legge costituzionale n. 3/1948 recante il suo statuto speciale, una potesta' legislativa primaria in materia di lavori pubblici di esclusivo interesse regionale (categoria, quella dell'interesse regionale dei lavori, mai adeguatamente chiarita), la Corte costituzionale ha piu' volte affermato il principio per cui qualora una materia attribuita dallo statuto speciale alla competenza primaria della regione interferisca, in tutto o in parte, con un ambito spettante ai sensi dell'art. 117 della Costituzione alla potesta' legislativa esclusiva statale, il legislatore nazionale puo' incidere sulla materia in questione al fine di garantire standard minimi ed uniformi e di introdurre limiti unificanti (v. Corte cost. 20 dicembre 2002, n. 536, giusto riguardante la Regione Sardegna). In altri termini, il legislatore statale conserva il potere di vincolare la potesta' legislativa primaria delle regioni a statuto speciale attraverso l'emanazione di leggi di riforma economico sociale, con la conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tali materie possono continuare ad imporsi al rispetto delle regioni stesse (Corte costituzionale 21 febbraio 2006, n. 51, ancora nei riguardi della Regione Sardegna). In questa prospettiva, la tutela della concorrenza e la disciplina dell'ordinamento civile costituiscono proprio materie in cui la competenza legislativa esclusiva dello Stato e' irrinunciabile, e dette materie sono senza dubbio interferenti con la materia degli appalti pubblici (sia lavori. che servizi e forniture), in modo da non consentire regole contrastanti fra loro sul territorio nazionale, e da imporre pertanto l'intervento unificatore della norma statale. In altri termini, occorre evitare che il mercato e le sue regole non soffrano della frantumazione conseguente alla pluralita' di possibili discipline, articolate secondo le differenziazioni del territorio regionale e ciascuna rispondente a finalita' politiche diverse, ed abbiano viceversa una disciplina omogenea ed unitaria su tutto il territorio nazionale. E certamente il caso delle procedure di affidamento di contratti, pubblici. Ma analogamente va ritenuto con riguardo ad altri aspetti della materia dei contratti pubblici, quali la sottoscrizione del contratto e la sua esecuzione, il subappalto, la disciplina delle controversie. E infatti evidente che tutta la vicenda contrattuale appartiene alla disciplina civilistica delle obbligazioni, delle loro fonti, del loro adempimento, del loro inadempimento e delle relative conseguenze giuridiche (non a caso il contratto di appalto trova compiuta disciplina negli articoli del codice civile, e l'appalto pubblico e' tradizionalmente ritenuto un contratto di diritto privato, ancorche' speciale), e come tale rientra a pieno titolo nella potesta' legislativa esclusiva dello Stato, cui spetta, sempre a norma dell'art. 117 della Costituzione, legiferare in tema di ordinamento civile e penale. Per quanto poi riguarda il subappalto, oltre alla gia' rilevata considerazione del suo appartenere all'ambito del diritto civile (art. 1656 c.c.). vi e' l'ulteriore e non meno rilevante aspetto dell'assoggettamento dell'istituto in questione a normativa speciale (la legge 19 marzo 1990, n. 55) di chiara ispirazione di ordine pubblico, e cio' costituisce ulteriore elemento per ricondurre la disciplina del subappalto nell'esclusiva signoria dello Stato, competente a legiferare sempre ai sensi dell'art. 117 della Costituzione in materia di ordine pubblico e sicurezza. Questo e' l'assetto delle competenze legislative nella materia degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture quale risulta dalla piu'...

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