Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trattati e convenzioni internazionali - Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) - Intervenuta pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo di accertamento della violazione, da parte dello Stato italiano, delle disposizion...

 
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LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;

Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, promossi con ordinanze del 29 maggio e del 19 ottobre 2006 (nn. 2 ordd.) dalla Corte di cassazione, rispettivamente iscritte ai nn. 402 e 681 del registro ordinanze 2006 ed al n. 2 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, 1ª serie speciale, dell'anno 2006 e nn. 6 e 7, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.

Visti gli atti di costituzione di R.A., di A.C., di M.T.G., nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2007 il giudice relatore Gaetano Silvestri;

Uditi gli avvocati Felice Cacace e Francesco Manzo per R.A., Nicolo' Paoletti per A.C., Nicolo' Paoletti e Alessandra Mari per M.T.G. e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

  1. - Con ordinanza depositata il 29 maggio 2006 (r.o. n. 402 del 2006), la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950, cui e' stata data esecuzione con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nonche' dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato art. 6 CEDU ed all'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, cui e' stata data esecuzione con la medesima legge n. 848 del 1955.

    La norma e' oggetto di censura nella parte in cui, ai fini della determinazione dell'indennita' di espropriazione dei suoli edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone altresi' l'applicazione ai giudizi in corso alla data dell'entrata in vigore della legge n. 359 del 1992.

    1.1. - La Corte rimettente riferisce che nel giudizio principale la parte privata R.A., gia' proprietaria di suoli espropriati per l'attuazione di un programma di edilizia economica e popolare nel Comune di Torre Annunziata, e firmataria di un atto di cessione volontaria in data 2 aprile 1982, ha proposto ricorso avverso la sentenza della Corte di appello di Napoli del 6 dicembre 2001 per censurare la liquidazione dell'indennita' ivi effettuata, in quanto non adeguata al valore dei beni, anche con riferimento alla mancata rivalutazione della somma liquidata.

    Nel giudizio di legittimita' si sono costituiti il Comune di Torre Annunziata, il quale ha proposto ricorso incidentale, e l'Istituto autonomo case popolari della Provincia di Napoli.

    Con memoria illustrativa la ricorrente R.A. ha eccepito l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, norma applicata ai fini della quantificazione dell'indennita', per contrasto con gli artt. 42, terzo comma, 24 e 102 Cost., in quanto il criterio ivi previsto non garantirebbe un serio ristoro ai proprietari dei suoli espropriati e la sua applicazione ai giudizi in corso costituirebbe una "indebita ingerenza del potere legislativo sull'esito del processo". A questo proposito si ricorda come la Corte europea dei diritti dell'uomo abbia costantemente rilevato il contrasto del menzionato art. 5-bis con l'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione europea.

    La censura della parte ricorrente e' estesa all'art. 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita), in quanto si tratta della disposizione, oggi vigente, che ha perpetuato il criterio di calcolo censurato.

    1.2. - Il rimettente esclude la rilevanza della questione avente ad oggetto la norma citata da ultimo, in quanto applicabile solo ai procedimenti espropriativi iniziati a partire dal 1° luglio 2003, secondo la previsione contenuta nell'art. 57 del medesimo d.P.R. n. 327 del 2001. Nel caso di specie, invece, il giudizio e' iniziato nel 1988.

    Al contempo, la Corte di cassazione ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale della norma di cui all'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992.

    1.3 - In merito alla rilevanza della questione sollevata, il rimettente sottolinea come nella specie si tratti "indiscutibilmente" di suoli edificabili, ai quali e' applicabile il citato art. 5-bis, commi 1 e 2. In particolare, si evidenzia come l'oggetto del contendere sia costituito dal "prezzo della cessione volontaria", rectius, "dal conguaglio dovuto rispetto a quanto a suo tempo convenuto, in applicazione della legge n. 385 del 1980". Il giudice a quo ricorda, in proposito, che il prezzo della cessione volontaria deve essere commisurato alla misura dell'indennita' di espropriazione; da cio' consegue che nel giudizio principale e' ancora in contestazione la determinazione dell'indennizzo espropriativo e che l'eventuale ius superveniens, costituito da un nuovo criterio di determinazione dell'indennita' di espropriazione dei suoli edificabili, troverebbe senz'altro applicazione.

    1.4. - Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte di cassazione ritiene di dover riformulare i termini della questione prospettata dalla parte privata ricorrente, individuando i parametri costituzionali di riferimento negli artt. 111 e 117 Cost. Il ragionamento e' condotto alla luce dell'esame parallelo della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e di quella costituzionale in materia di indennizzo espropriativo.

    In relazione alla prima, sono richiamate in particolare le sentenze del 29 luglio 2004 e del 29 marzo 2006, entrambe emesse nella causa Scordino contro Italia, con le quali lo Stato italiano e' stato condannato per violazione delle norme della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Nella pronunzia del 2004, la Corte europea ha censurato l'applicazione, operata dai giudici nazionali, dell'art. 5-bis ai giudizi in corso, stigmatizzando la portata retroattiva della norma in parola, come tale lesiva della certezza e della trasparenza nella sistemazione normativa degli istituti ablatori, oltre che del diritto della persona al rispetto dei propri beni. Infatti, l'applicazione di tale criterio ai giudizi in corso ha violato l'affidamento dei soggetti espropriati, i quali avevano agito in giudizio per essere indennizzati secondo il criterio del valore venale dei beni, previsto dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per pubblica utilita), ripristinato a seguito della dichiarazione di incostituzionalita' delle norme che commisuravano in generale l'indennizzo al valore agricolo dei terreni (sentenze n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983).

    Con la sentenza del 2006, invece, la Corte di Strasburgo ha rilevato la strutturale e sistematica violazione, da parte del legislatore italiano, dell'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione europea, osservando che la quantificazione dell'indennita' in modo irragionevole rispetto al valore del bene ha determinato, appunto, una situazione strutturale di violazione dei diritti dell'uomo. Nell'occasione la Corte di Strasburgo ha sottolineato come, ai sensi dell'art. 46 della Convenzione, lo Stato italiano abbia il dovere di porre fine a siffatti problemi strutturali attraverso l'adozione di appropriate misure legali, amministrative e finanziarie.

    Sul fronte interno, il giudice rimettente evidenzia come la norma oggetto di censura sia stata piu' volte scrutinata dalla Corte costituzionale, che l'ha ritenuta conforme all'art. 42, terzo comma, Cost., perche' introduttiva di un criterio mediato che assicura un ristoro "non irrisorio" ai soggetti espropriati, nel rispetto della funzione sociale della proprieta' (sentenze n. 283, n. 414 e n. 442 del 1993). Anche sotto il profilo dell'applicazione ai giudizi in corso, la Corte costituzionale ha respinto le censure affermando, in particolare nella sentenza n. 283 del 1993, che l'irretroattivita' delle leggi, pur costituendo un principio generale dell'ordinamento, non e' elevato - fuori dalla materia penale - al rango di norma costituzionale. Nel caso di specie, attesa la situazione di carenza normativa che caratterizzava al tempo la materia (dopo gli interventi caducatori della stessa Corte, con le sentenze n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983) e la conseguente applicazione in via suppletiva del criterio del valore venale, la retroattivita'...

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